Um Relatório Acerca Do Ordenamento Do Território Em Portugal

UM RELATÓRIO ACERCA DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL: PORQUE ESTAMOS NÓS A REPETIR OS MESMOS ERROS?

Por João Miguel Ferreira Henriques | Patrocinado por Robert Schalkenbach Foundation

[email protected] | http://schalkenbach.org/

RESUMO

Depois de 2008, o sector económico-financeiro entrou em crise em vários Países Ocidentais. O problema foi discutido mas as conclusões ficaram aquém. Em Portugal, a opção política tem sido sempre a de evitar reconhecer a causa real da crise: a bolha imobiliária. Como esta opção política não é compatível com a realidade, o relatório mostra tanto o facto de a bolha imobiliária ser a principal origem da crise económico como a dimensão do fenómeno através da aplicação do modelo dos “activos reais” desenvolvido por Gaffney (2015).

A descrição dos impactos do último ciclo imobiliário ajudam a explicar por que razão Portugal tem um território desordenado. Por sua vez, isto prova que a política de ordenamento do território tem mostrado resultados opostos dos objectivos que é suposto alcançar. Embora o Governo Português não reconheça a bolha imobiliária, este decidiu proceder de modo a rever a Lei do Solo. A Reforma foi aprovada em 2014, contudo os obstáculos mantém-se: as crenças jurídica e económica continuam a suportar a nova lei. O relatório explica porque é que esta Nova Lei do Solo continua a ser ineficiente através de uma abordagem crítica, que pode ser utilizada como base para desenvolver propostas alternativas no sentido de melhorar o sistema de regulação do uso do solo.

Palavras-Chave: Solo, Ordenamento do Território, Uso do Solo, Especulação.

 

Índice

  1. A Crise Económico-Financeira 1

1.1….. A subida e a queda dos preços do Imobiliário  2

1.2      Investimento em Áreas Periféricas: O Fenómeno do Loteamento Prematuro da Propriedade  26

1.3      O Desvio de Fluxos Monetários: Desvio dos investimentos de capital de curto-prazo para se concentrarem nos investimentos de capital de longo-prazo. 57

1.4….. A Crise de Liquidez  59

  1. A Política de Ordenamento do Território em Portugal 63

2.1 O que é um território desordenado? E Porque é que Portugal tem um território desordenado?  63

2.2 A Reforma da Lei do Solo: Porque é que continuamos a repetir os mesmos erros?  70

  1. Bibliografia 75 

1. A Crise Económico-Financeira

A “Grande Crise de 2008” tem origens internas a cada um dos mercados das Nações Ocidentais. Nos EUA, na Irlanda e em Espanha, foi reconhecido que a principal causa da crise foi a bolha do valor do solo (ou a bolha imobiliária, visto que os preços do solo não são colectados). Contudo, em Portugal, o Governo sempre recusou aceitar que a bolha imobiliária era a principal causa da crise económico-financeira. Assim sendo, existem alguns dados que devem ser revelados para evidenciar como a crise Portuguesa tem semelhanças com as crises existentes noutros Países.

Para contextualizar, a Tabela 1, mostra o Produto Interno Bruto em quatro Países. O foco deste Relatório é Portugal que, por sua vez, está acompanhado por Espanha, Estados Unidos da América e Irlanda para efeitos de comparação e pelas razões mencionadas acima (relacionadas com a origem da crise económica). Como um dos objectivos deste trabalho é demonstrar a relação entre a crise económica e a bolha imobiliária, a escolha destes Países não foi aleatória. Deste modo, a Tabela 1 mostra que todos os Países tiveram um período ininterrupto de crescimento económico entre 1990 e 2008, com excepção da Irlanda. Este último alcançou o pico económico em 2007. Em rigor, a Crise Económica Irlandesa foi em 2008 e as Crises Económicas Portuguesa, Americana e Espanhola ocorreram em 2009. Com isto, fica eliminada a hipótese da crise no Mundo Ocidental ter apenas uma causa principal (externa a cada um dos Países Europeus): a quebra económica da maior economia mundial (a crise Americana). A crise Irlandesa começou antes do observado noutros países. Não é possível extrapolar que a crise Irlandesa é a explicação para a quebra económica registada em Portugal, Espanha e nos Estados Unidos da América. Contudo, todos estes Países entraram em crise pela mesma razão interna: a bolha imobiliária. Para complementar esta conclusão, Krugman (2012) refere que muitos Países teriam entrado em crise no mesmo período, independentemente da crise financeira internacional (intitulada crise do “sub-prime”), devido à existência de bolhas nos respectivos mercados imobiliários. Portanto, como Harrison (2010: 189) refere, a doutrina que defende que a crise começou nos EUA é baseada num mito: [A crise começou na América] Esta não começou. Esta começou no Reino Unido. Esta começou em Espanha. Na Irlanda (…) Cada um destes Países foi responsável pela plantação da sua própria crise interna, localizada no mercado de solos doméstico”.

Como foi referido acima, em Espanha, na Irlanda e nos EUA esta causa foi reconhecida. Então o foco aqui será demonstrar por que razão a crise Portuguesa teve a mesma fonte. O método que será utilizado para identificar a principal origem da crise corresponde ao “Modelo dos Activos-Reais aplicado a Crises Económicas” desenvolvido por Gaffney (2015). De acordo com o autor, este modelo pode ser validado através de quatro hipóteses: “(i) uma subida e queda dos valores do solo, resultantes de alterações na economia real. Estas são menos visíveis e medidas do que as alterações puramente monetárias e fiscais, que podem reforçar e reflectir as alterações na economia real, mas não as iniciam; (ii) o investimento em projectos na periferia, tanto em termos de localização geográfica como em termos de valor; (iii) mudanças concomitantes na estrutura dos investimentos de capital para favorecerem estruturas com um período de retorno longo; e (iv) uma subida nos rácios de alavancagem dos bancos, como resultado da baixa recuperação do capital, deixando muitos bancos em falência técnica quando a bolha rebenta” (Gaffney, 2015: 327).

Tabela 1 – Produto Interno Bruto em Portugal, Espanha, Irlanda e Estados Unidos da América (1990-2015)[1]

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1.1  A subida e a queda dos preços do Imobiliário[2]

  1. A Escala Nacional

Se uma bolha consiste na sobrevalorização de um activo durante um curto período de tempo, então o que é que aconteceu com o imobiliário em Portugal? Para expor os factos, existem duas formas de operar: (i) o nível agregado (escala nacional); e (ii) o nível desagregado (escala regional e urbana). A primeira é demonstrativa da dimensão da bolha imobiliária e deve ser ilustrativa o suficiente para comprovar a teoria, enquanto a segunda é utilizada para perceber a dimensão real do fenómeno, através de um aprofundamento do problema: “as bolhas imobiliárias são locais e as reacções a cada bolha são também elas locais” (Harmon, citado por Hoyt, 1933: 223). Em Portugal, qualquer cidade ou vila têm problemas similares (relacionados com o ciclo de expansão-depressão do imobiliário), mas existem territórios que conseguem explicar melhor a bolha imobiliária do que outros. Isto não significa que a amostra seleccionada representa os únicos casos onde a bolha pode ser evidenciada. É por isso que é uma amostra. O interessante seria replicar este modelo a outras cidades não apenas em Portugal, mas também por todo o Mundo para identificar e estudar o fenómeno.

De acordo com a Tabela 2, que representa os registos referentes ao valor médio de todas as transacções de propriedades imóveis realizadas em Portugal[3] entre 2000 e 2014, os valores do imobiliário atingiram o pico em 2007: entre 2000 e 2007, os valores dos imóveis aumentaram 97%, ou, por outras palavras, duplicaram. Durante este período, os preços dos imóveis aumentaram em média, por ano, 10,20 %. Os valores das propriedades não caíram abruptamente após o pico de 2007, o que explica porque é que não é esta a data do rebentamento da bolha, conforme foi visto na Tabela 1. Por exemplo, os valores médios de transacção de imóveis registados entre 2006 e 2008 são elevados e diferem pouco de ano para ano: sendo a média dos valores das propriedades transaccionadas nos três anos equivalente a 103.217,33€. Logo, a bolha imobiliária Portuguesa rebentou em 2008. Entre este ano e o ano seguinte (2009) existiu uma queda de 11% no valor médio das propriedades transaccionadas. Comparando os registos dos anos de 2008 e 2012 (que é o ano com os valores médios mais baixos), a queda foi de 34%.

Tabela 2 – Valor médio (€) dos Contratos de Compra e Venda de Imobiliário em Portugal (2000-2014)

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Para complementar a informação acima, a Tabela 3 mostra o registo do número de contratos de compra e venda de propriedades imóveis entre 2000 e 2014. Se for apenas considerada a fase de expansão da bolha, o número mais baixo de propriedades transaccionadas foi em 2007. Isto parece ser contraditório com os dados dos valores médios do imobiliário: comparando apenas os anos de 2000 e 2007, o número anual de transacções caiu em 64.823 (18,72%). Existiu uma tendência de redução do número de contratos de compra e venda desde o primeiro ano dos registos. Contudo, se considerarmos uma média para todos os anos da fase de expansão (incluindo o ano de 2008 quando a bolha rebentou), conclui-se que existiu uma média de 298.506 transacções de imóveis. Este número é superior em cerca de 120.000 acordos por ano comparativamente com os valores registados para a fase recessiva[4] (incluindo os anos de 2008, 2012 e 2013).Fonte: Adaptado de INE (2015a).

Tabela 3 – Número de Contratos de Compra e Venda de Propriedades Imobiliárias em Portugal (2000-2014)

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Fonte: Adaptado de INE (2015b).

Em conclusão, estes números provam que Portugal teve uma bolha imobiliária tal como outras Nações Ocidentais e também que a bolha imobiliária é a “origem real” da crise económica interna. Embora estes números tenham já comprovado a bolha imobiliária, é possível extrair mais informação a partir deles: (i) de acordo com a Tabela 2, os valores médios das propriedades de uso misto são maiores do que os valores médios das propriedades urbanas, que por sua vez, são superiores aos valores das propriedades rurais; (ii) a Tabela 3 mostra que o número de propriedades transaccionadas é superior nas propriedades urbanas em comparação com as propriedades rurais, e que estas últimas, tem um número de propriedades transaccionadas substancialmente superior ao das propriedades de uso misto. Aparentemente, esta informação não é muito compreensível. Apesar de tudo, este é talvez o conteúdo mais importante desta informação: (i) as propriedades de uso misto correspondem a imóveis que têm uma parcela (ou conjunto de parcelas) de solo urbano (cuja utilização principal não está directamente ligada à actividade agrícola) e uma parcela (ou conjunto de parcelas) rurais dentro dos seus limites. A definição é generalista, mas esta cobre propriedades como Quintas (particularmente, aquelas que estão situadas em áreas adjacentes ou mesmo no interior das cidades). Esta é a explicação para o reduzido número de transacções e para o elevado valor médio por propriedade. (ii) As propriedades urbanas incluem diferentes tipos de imóveis localizados quer em povoamentos urbanos quer em paisagens rurais. Se for de uso residencial dentro da cidade, a propriedade pode ser um apartamento, uma moradia, ou um lote vago[5]. Se for destinado ao comércio, então deve ser uma loja, um centro comercial ou um lote vago5. E assim sucessivamente. (iii) As propriedades rurais incluem as maiores discrepâncias entre os vários tipos de propriedade, embora possam passar despercebidas. Existem as parcelas com plantações agrícolas, as parcelas com plantações florestais e as parcelas de solo urbano vazio. Isto aparenta ser confuso, mas as parcelas localizadas dentro dos limites da cidade e que permanecem em estado bruto, podem ser classificadas como propriedades rurais para propósitos fiscais[6]. O mesmo pode ser referido em relação às propriedades rurais (mesmo sem qualquer plantação) classificadas como propriedades urbanas ou disponíveis para construção e urbanização nos modelos de ordenamento do território. É aqui que é estabelecida a ligação entre a escala agregada e a escala urbana.

  1. A Escala Regional

À escala urbana, e utilizando o mesmo tipo de informação, será possível demonstrar algumas evidências acerca do problema real no funcionamento do mercado de solos. Neste sentido, a escala de análise é a Área Metropolitana de Lisboa. Esta é a maior aglomeração urbana do País: Lisboa é a Capital Administrativa de Portugal e tem cerca de 500.000 habitantes no interior dos seus limites[7]. A Área Metropolitana de Lisboa tem, no seu todo, cerca de 2.800.000 habitantes (Tabela 4). Embora existam 18 Municípios, a Área Metropolitana de Lisboa tem apenas 17 Cidades. Assim, existem Municípios que têm mais do que uma cidade e Municípios que não têm nenhuma. Destas 17 Cidades, apenas 2 têm mais de 100 anos: Lisboa e Setúbal (INE, 2001). Até 1990, existiam apenas 7 Cidades nesta região metropolitana. As outras 10 cidades adquiriram o seu estatuto durante o último ciclo imobiliário. A cidade de Lisboa está localizada na margem norte do Estuário do Tejo. A cidade de Setúbal está localizada na margem norte do Rio Sado (localizada a Sul do Estuário do Tejo). Desde a conclusão da ponte 25 de Abril (1966), as duas cidades começaram a estar separadas por 50 km, tanto por estrada como por ferrovia. O grande crescimento urbano registado nos Municípios que estavam situados ao longo desta rota é principalmente explicado pela proximidade à Capital. Os efeitos da escassez artificial são regionais no caso da cidade de Lisboa e apenas locais no caso da cidade de Setúbal. Isto significa que a cidade de Lisboa explica o crescimento dos 16 aglomerados que se tornaram cidade ao longo dos últimos 50 anos, enquanto Setúbal não consegue explicar o desenvolvimento de qualquer aglomerado que se tenha tornado cidade. Isto pode ser comprovado através de observação directa: por exemplo, comparando os limites de Setúbal, enquanto cidade, com os limites administrativos do respectivo Município (Mapa 2). Através deste método, demonstra-se que os actuais limites da cidade não chegam a alcançar os limites do Município. Mesmo com um desenvolvimento urbano centrado nas periferias, Setúbal, por si só, não consegue explicar o desenvolvimento de nenhuma nova cidade. No máximo, esta cidade consegue apenas explicar a formação de pequenos povoamentos dispersos ou subúrbios nos Municípios vizinhos, em particular, em Palmela, que por sua vez, não tem qualquer cidade e é caracterizado principalmente por áreas de solo rural e por povoamentos dispersos (Tabela 4). O exemplo da influência de Setúbal é comparável com o verificado noutras cidades Portuguesas, como Leiria e Coimbra. Estas cidades não alcançaram os limites administrativos (e estão na maioria dos casos, longe de o conseguirem fazer), logo os efeitos da escassez artificial são apenas visíveis a uma escala local. Esta escala local corresponde à cidade e à sua área envolvente ou outros povoamentos próximos da cidade através de rotas rápidas (mesmo que localizados noutras jurisdições). Em termos estatísticos, as cidades que não estão incluídas numa área metropolitana, são irrelevantes. As unidades territoriais, onde a informação está disponível, são demasiado extensas para explicar a realidade à escala da cidade.

Por que razão é esta explicação importante? Para compreender o valor monetário das transacções de imóveis à escala urbana. Com esta explicação, conclui-se que os limites administrativos dos municípios raramente coincidem com os limites da cidade, mesmo numa grande área metropolitana.

Logo, existe apenas um pequeno número de Municípios, onde os valores monetários das transacções de propriedades rurais conseguem explicar a elevada proporção do valor do solo, devido a pressões urbanas, no valor global dos imóveis. Estes Municípios são Lisboa, Almada, Barreiro, Amadora, Odivelas, Cascais e Oeiras. E dentro destes, existem Municípios que não têm cidades: Cascais e Oeiras. Contudo estes são dois municípios densamente povoados (a esta escala) – Cascais tinha 209.376 habitantes e Oeiras tinha 172.959 habitantes, ambos em 2014; Cascais é o sexto Município com maior densidade populacional (aproximadamente, 2.150 indivíduos por quilómetro quadrado) e Oeiras é o quarto no mesmo indicador (aproximadamente 3.770 indivíduos por quilómetro quadrado). Em todo o caso, mesmo não sendo cidades, no mínimo são grandes subúrbios de Lisboa. Estas características são visíveis nos seus principais povoamentos: (i) no Município de Cascais existem as vilas de Cascais-Estoril e da Parede; (ii) no Município de Oeiras existem as vilas de Oeiras, Algés e Carnaxide (Mapa 3). Como um todo, estes povoamentos ocupam a maioria do território dos respectivos Municípios e esta é a explicação para o facto dos valores do solo terem um peso significativo no valor de mercado dos imóveis.

Tabela 4 – População Residente por Município na Área Metropolitana de Lisboa (2001, 2011 e 2014)

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Tabela 5 – Número de Cidades por Município na Área Metropolitana de Lisboa (2015)

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Mapa 2 – Limites da cidade de Setúbal e limites Municipais respectivos enquadrados à Escala Regional

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Mapa 3 – Tipologia dos Povoamentos localizados em cada Município da Grande Lisboa

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Tabela 6 – Área e densidade populacional por Município (2014) – Baseado nos Limites Administrativos de 2014

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Além disso, existe mais informação para confirmar esta observação. Em 2011, existiam 1.459.272 indivíduos a residir nas 17 cidades da Área Metropolitana de Lisboa (Tabela 7). Se o objectivo for obter o total de população a residir em povoamentos urbanos densamente povoados (cidades e vilas), então esta informação tem muitas imperfeições, porque a população que reside nos principais povoamentos de Cascais e Oeiras não é contabilizada, nem a população que vive em Mem-Martins (Sintra). Deste modo, é possível extrapolar que mais do que 51,51% dos indivíduos que vivem na Área Metropolitana de Lisboa, residem actualmente em áreas predominantemente urbanas. De qualquer forma, estes dados confirmam que, em 2011, existiam 1.459.272 indivíduos a residir em apenas 9% da superfície da Área Metropolitana de Lisboa (Tabela 7). Mesmo considerando os defeitos da informação, anteriormente, reconhecidos, pode-se concluir que a Área Metropolitana de Lisboa não é uma região urbana densamente ocupada, comparada com outras metrópoles mundiais. Porque apenas uma pequena fracção do seu território está ocupada por cidades e vilas. Por exemplo, o segundo município com mais habitantes da Área Metropolitana de Lisboa é Sintra, que tem duas cidades e, por sua vez, ambas têm uma densidade populacional superior a Lisboa (Tabela 7). Contudo, a densidade populacional do Município é muito baixa (1.193 indivíduos por quilómetro quadrado) comparando com os dados existentes quer para as duas cidades quer para o número total de habitantes[9]. A explicação é o facto de existirem duas secções extensas do Município onde o uso do solo predominante não é o urbano: o Parque Natural da Serra de Sintra (que se estende até ao Município de Cascais) e a área rural proliferada por pequenos povoamentos (normalmente do tipo disperso). As duas cidades foram implantadas nas imediações da principal rota para Lisboa (a Linha de Sintra e o Itinerário Complementar 19[10]) e juntas ocupam apenas uma pequena fracção da área do Município de Sintra[11]. Mesmo se for considerada a área das duas cidades mais a área ocupada pelo subúrbio de Mem-Martins, provavelmente este valor não excederá os 20% da área do Município[12]. Significa que o segundo Município com maior número de habitantes da Área Metropolitana de Lisboa tem apenas entre 10 a 20% do seu território ocupado por áreas predominantemente urbanas. A grande dimensão das áreas administrativas para as quais tem sido recolhida informação não é compatível com a dimensão das cidades (com pequenas excepções). Isto pode ser observável até numa Área Metropolitana[13]. Neste sentido, os valores das transacções de imóveis analisados a uma escala municipal não mostram o impacto total da especulação imobiliária. Porém, é possível demonstrar o impacto real da especulação imobiliária, gerada por pressões urbanas, através de duas abordagens complementares (nível desagregado): escala regional e escala urbana/cidade.

Table 7 – Inhabitants, Population Density and Surface of Cities in Lisbon Metropolitan Area (2011)

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A Tabela 8 mostra o valor médio dos imóveis transaccionados dentro dos limites administrativos da Área Metropolitana de Lisboa. Assim, verifica-se que a bolha imobiliária colapsou em 2008: entre 2000 e 2008, o valor médio de todas as transacções, dentro destes limites administrativos, aumentou 96,70% (quase que duplica o valor médio inicial) e por ano, durante o mesmo período, a subida é equivalente a 8,82%. De 2008 a 2012 ou durante a fase recessiva do ciclo imobiliário, o valor médio das propriedades transaccionadas caiu 17,50% ou 4,70% ao ano.

Por tipo de propriedades, os imóveis urbanos e rurais atingiram o pico no mesmo ano: 2008, e as propriedades de uso misto alcançaram o pico em 2006, contudo mantiveram-se com valores elevados até 2010. O valor das propriedades urbanas aumentou 8,69%, por ano, entre 2000 e 2008 ou 94,76% considerando apenas as alterações entre os valores registados nestes dois anos. O valor das propriedades rurais subiu 168,56% durante o mesmo período, ou 13,14% por ano. Considerando o mesmo período para os imóveis de uso misto, a subida foi de 78,18% ou 7,49% ao ano. Após o pico de 2008, o mercado entra em recessão: as propriedades urbanas chegam ao fundo em 2011 assim como o valor médio de todas as propriedades transaccionadas, contudo os valores de 2012 também podem explicar a queda dos valores do imobiliário (os valores das propriedades transaccionadas são semelhantes, para todas as propriedades, entre estes dois anos). Consequentemente, o valor médio dos imóveis urbanos transaccionados caiu 4,06% por ano entre 2008 e 2012 ou 15,26% no total. Os valores médios de transacção de propriedades rurais caíram a um ritmo de 18,76% por ano ou 56,50% entre os dois anos (perderam cerca de metade do valor). Uma tendência similar é registada nos imóveis de uso misto, cujo valor médio caiu 54,25% neste período ou 17,76% por ano.

Os dados são óbvios: existiu uma bolha no mercado imobiliário que rebentou em 2008. Este facto já tinha sido confirmado com a informação agregada e a abordagem regional validou a evidência. A Tabela 8 representa a informação acerca de uma região metropolitana porque a bolha imobiliária deve ser evidenciada à escala urbana (Hoyt, 1933). Contudo, tem sido demonstrado que o solo urbano, em particular, o solo ocupado por cidades, mesmo numa Área Metropolitana, corresponde apenas a uma pequena fracção do total de solo disponível. Além destes factos, da comparação entre os dados disponíveis para a escala nacional e para a escala regional é possível extrair mais informação relevante: (i) o valor médio das propriedades urbanas, transaccionadas entre 2000 e 2014, localizadas na Área Metropolitana de Lisboa corresponde a 162,75% do valor médio do mesmo tipo de imóveis transaccionados à escala nacional; (ii) o valor médio dos imóveis rurais, transaccionados durante o mesmo período, localizados na Área Metropolitana de Lisboa corresponde a 957,37% do valor médio do mesmo tipo de propriedades transaccionadas à escala nacional; (iii) o valor médio das propriedades de uso misto, durante o mesmo período, equivale a 486,57% do valor médio do mesmo tipo de propriedades transaccionadas à escala nacional. Considerando todas as transacções, incluindo todos os tipos de propriedade, então as propriedades transaccionadas na Área Metropolitana de Lisboa, têm, em média, o dobro (207,16%) do valor das propriedades transaccionadas à escala agregada.

A grande referência desta análise é a diferença de valores verificada entre as propriedades rurais e as propriedades de uso-misto na escala regional e na escala nacional. Estes valores das transacções não distinguem os valores do solo dos valores do capital, o que significa que se os valores do solo têm um peso significativo nos preços registados na escala agregada, então na Área Metropolitana de Lisboa, os valores do solo estão, de longe, mais inflacionados. Isto confirma e valida a teoria de Henry George: “As vantagens que este solo [das cidades] oferece à aplicação do trabalho são de tal forma enormes, que em vez de um Homem acompanhado por um conjunto de cavalos a desbravar terreno ao longo de vários acres, é possível encontrar lugares com milhares de trabalhadores, trabalhando lado a lado, em pisos que crescem sobrepostos uns aos outros, cinco, seis, sete e até oito pisos a partir da superfície, enquanto por debaixo da terra existem motores que replicam, através de pulsações, o equivalente à força de mil cavalos. Todas estas vantagens são absorvidas pelo solo; é neste solo e não noutro, que estas podem ser utilizadas, porque aqui é o centro da população – o foco das trocas, o lugar de mercado e o lugar de trabalho das formas mais avançadas da indústria. Os poderes produtivos que a densidade populacional tem anexado a este solo são equivalentes à multiplicação da sua fertilidade original por 100 ou 1000. E a renda, que mede a diferença entre esta produtividade adicionada e aquela, do solo menos produtivo, em utilização, tem crescido em conformidade” (George (1881 [2009]: 217); “No contexto urbano estas dinâmicas [o paradoxo baseado no facto de que o progresso económico gera maior pobreza] são particularmente graves, porque elevados montantes das rendas são geradas nas cidades. As cidades são onde o investimento, onde a população se concentra, e onde por seu turno, a renda aumenta mais rapidamente. Consequentemente, é também onde a pobreza se concentra mais. Para lá da desigualdade do rendimento, provocada pelo pagamento de elevadas rendas aos proprietários, as cidades situam-se onde o acesso ao solo é mais restrito” (Odeng-Odoom, 2015: 555); “George viu as cidades como centros de comunicação, cooperação, socialização e trocas comerciais, que ele considera serem as bases da Civilização. Ele viu as cidades como a nova fronteira, uma série sem fim de novas descobertas, porque a cidade como um todo beneficia de retornos crescentes. A presença das pessoas com fácil acesso mútuo em termos equivalentes agiliza a cooperação e a especialização através do mercado. Interacções multi-variadas nas cidades são sinérgicas. De facto, enquanto cada parte – cada parcela de solo – é desenvolvida numa base de retornos decrescentes, a cidade composta (consolidada) está geralmente numa fase de retornos crescentes, graças às sinergias. Como um todo é maior do que a soma das diferentes partes; as valorizações do todo geram mais retorno do que a soma das valorizações das diferentes partes” (Gaffney, 2001: 63); [a] individualidade, este ser único de uma cidade em relação a outras tem nítidas raízes materiais originadas não só pelo sítio, pela localização (embora possa haver semelhanças, não pode haver dois locais idênticos), mas também pela própria estrutura da cidade, que, com o tempo, vai dando lugar a uma segunda natureza. A própria cidade resiste a perecer, é uma das mais imortais criações humanas” (Chueca Goitia, 2008 [1982]: 31). Todas estas citações levam a concluir que o motor do progresso material é o desenvolvimento das cidades, e este nível de progresso é medido pelos valores do solo (que por sua vez, representam a produtividade das cidades). É nas cidades que o valor do solo é mais elevado, porque é lá, onde as pessoas conseguem alcançar mais e melhores oportunidades para empregar o seu trabalho e investir o seu capital. À escala nacional, Lisboa e a Área Metropolitana de Lisboa correspondem à maior massa humana de Portugal e isto explica porque razão os valores das propriedades situadas nesta região são tão superiores aos valores médios registados à escala agregada. A diferença é medida pelos valores do solo ou pelas rendas que podem ser obtidas dentro de uma determinada área em comparação com o que pode ser obtido fora dessa mesma área. Isto não invalida o facto de que o solo dentro e em redor de outras cidades situadas fora das Áreas Metropolitanas (Lisboa e Porto) também tem um valor especulativo, porque lá, “para adquirir a propriedade do solo, as pessoas pagam preços que parecem muito elevados relativamente aos fluxos de caixa correntes” (Gaffney, 2001: 64). Contudo, em Portugal estes locais têm dificuldades para ser estatisticamente relevantes mesmo à escala local (Município), porque a área coberta pela cidade (e a sua área envolvente) não chega a alcançar, na maioria dos casos, metade da área administrativa onde estão localizadas. Este problema já foi desenvolvido neste artigo e o autor (Henriques, 2015) evidenciou o fenómeno da especulação imobiliária numa pequena cidade[14] localizada fora das duas Áreas Metropolitanas, onde foi possível confirmar o peso estatístico dos valores do solo à escala local, porque a cidade e as suas áreas envolventes já excederam os limites do Município (o Município do Entroncamento é, em área, o segundo Município mais pequeno do País), logo a informação colectada para a escala municipal pode ser utilizada para explicar as flutuações do valor do solo à escala da cidade.

Tabela 8 – Valor médio (€) dos Contratos de Compra e Venda de Propriedades Imóveis, na Área Metropolitana de Lisboa (2000-2014)

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Embora se reconheça a existência da bolha imobiliária à escala metropolitana, se a análise for realizada apenas com base na informação da Tabela 8, podem-se criar algumas confusões: por exemplo, a média dos valores médios das propriedades transaccionadas, considerando os dois períodos do ciclo imobiliário (2000-2008 e 2008-2012), revela que os valores médios das transacções são superiores na fase recessiva em comparação com o verificado na fase de expansão[15]. Considerando os valores totais (incluindo todos os tipos de propriedade), existe uma diferença de 17.341,88€ entre os valores médios de transacção obtidos para o total de propriedades transaccionadas durante a fase recessiva e durante a fase de expansão da bolha. Isto poderia ser utilizado desvalorizar as conclusões deste artigo; contudo a Tabela 9 irá ajudar a explicar estes números. Antes de avançar para essa fase, uma última particularidade acerca dos valores médios das transacções: embora os valores médios de todas as transacções possam ser elevados na fase recessiva, o facto é que tanto os valores das propriedades rurais como das propriedades de uso misto caíram em comparação com os valores registados na fase expansão do ciclo imobiliário. Naturalmente, isto também prova a teoria de que a queda dos valores do solo é mais acentuada nas áreas periféricas do que nas áreas centrais: “Hoyt confirmou a hipótese de que os valores do solo atingem um pico imediatamente antes do início da depressão e também revelou os diferentes padrões dentro da cidade (…) Os dados mostram claramente que os valores do solo modificam-se nas áreas periféricas durante as fases do boom – não é em toda a cidade, enquanto numas áreas, existe um ritmo elevado de alteração, através da anexação de solo de uso rural, outras tendem a perder valor, devido à obsolescência das estruturas edificadas – e contraí mais severamente nestas áreas depois do “crash”. Então, os valores do solo no centro de negócios não chegaram a duplicar entre 1910 e 1928, mas o solo para habitação e construção de instalações empresariais na periferia cresceram anualmente tendo como base um factor de 4,5 e 6,7 respectivamente. O crash subsequente era muito maior nas periferias. Isto mostra que a volatilidade dos preços do solo está nas áreas novas desenvolvidas em solos periféricos” (Hoyt, 1933: 347 citado por Gaffney, 2015: 338). A manutenção de elevados valores do solo reflecte também os subsídios existentes para a compra de imobiliário por parte de especuladores (Fundos de Investimento Imobiliário) e por investidores ou residentes estrangeiros[16]. Estes subsídios devem ser alocados a uma procura com elevado poder de compra, que é a única que consegue operar numa situação de congelamento de mercado (após o colapso da bolha e sem utilização de capital alheio). Por sua vez, este tipo de procura, adquire a maioria dos imóveis nas grandes cidades (Lisboa e numa menor extensão no Porto), os pequenos palácios e os apartamentos de luxo na Costa do Sol (Municípios de Oeiras e Cascais), moradias em “resorts” e apartamentos de luxo localizados na principal área turística de Portugal: a Região do Algarve. Isto origina a concentração de elevados fluxos de capital em poucas áreas e num número muito restrito de propriedades, que pode gerar conclusões erradas acerca do nível médio de preços no mercado imobiliário.

Tabela 9 – Número de Contratos de Compra e Venda de Propriedades Imóveis na Área Metropolitana de Lisboa (2000-2014)

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A verificação da observação anterior é dada pelo número de transacções (Tabela 9): (i) durante a fase de expansão, o número médio de transacções foi de 73.509 por ano, enquanto na fase recessiva (incluindo os anos de 2013 e 2014), este número cai para 38.298 transacções anuais (uma queda de 47,90% ou quase metade do número de transacções); (ii) o número médio de transacções de propriedades rurais caiu 65,44% entre estes dois períodos; (iii) o número médio de transacções de propriedades urbanas caiu 46,99%; e (iv) o número médio de transacções de imóveis de uso misto caiu 59,04%. Estes números validam novamente a tese da bolha imobiliária e o momento em que a bolha rebenta (entre 2007 e 2008). Nesta escala, embora os valores médios das transacções não tenham caído abruptamente, devido às razões avançadas antes, o facto é que o número de transacções caiu acentuadamente: o mercado está congelado, porque o crédito não está disponível, devido a uma crise de liquidez dos bancos gerada pela bolha imobiliária. As transacções são muito restritas e cobrem apenas um conjunto limitado de agentes (estruturadas no segmento da procura com elevados rendimentos).

  1. A Escala da Cidade de Lisboa

A cidade de Lisboa já ultrapassou os limites administrativos do Município. O Mapa 5 ilustra o alinhamento dos limites da Cidade sobreposto sobre os limites administrativos. A delimitação foi baseada na observação de imagens de satélite utilizando o critério da continuidade do tecido urbano. Mais rigorosamente, o autor, como já foi referido antes, defende outros limites para a cidade (cobrindo um grande número de subúrbios, vilas e também a maioria das cidades metropolitanas), contudo estes limites não têm uma estrutura administrativa e estatística a partir da qual seria possível colectar e desenvolver informação para validar a definição proposta. Face às limitações, a abordagem deve ser centrada no Município de Lisboa e a delimitação de Lisboa enquanto cidade, segue uma metodologia simples.

Tendo em conta toda a informação trabalhada anteriormente, é conhecido que os picos dos preços do imobiliário ocorreram em 2007 e 2008. Em 2007, os valores do solo chegam a um pico e a bolha rebenta durante o ano de 2008. Isto é explicado pelo valor médio das propriedades transaccionadas e pelo número de transacções. Então qual é a informação que melhor consegue explicar estes factos à escala local? É a informação publicada para a escala da cidade. Logo, se a cidade de Lisboa já chegou aos limites do Município, então este funciona como uma das melhores evidências para comprovar a teoria da bolha imobiliária.

A informação da Tabela 10 permite confirmar esta teoria: entre 2000 e 2008, o valor médio de todos os tipos de propriedade transaccionados aumentou 103%[17] (mais do que duplicou), mas o pico nem foi em 2008. O pico do valor médio das propriedades transaccionadas, cobrindo todo o tipo de imobiliário (propriedades urbanas, rurais e de uso misto), foi em 2007. Por esta razão, a bolha imobiliária alcança o pico nesse ano, não em 2008. Considerando os anos entre 2000 e 2007, os valores médios dos imóveis aumentaram 133%[18]. O valor das propriedades urbanas subiu 132%[19]. Nas propriedades rurais, o crescimento atingiu os 360% e nas propriedades de uso misto atingiu os 347%[20]. De 2007 a 2008, o valor médio dos imóveis caiu 11,82% nas propriedades urbanas, 81,76% nas propriedades rurais e 79,27% nas propriedades de uso misto[21]. Como um todo, os valores dos imóveis transaccionados caíram 13,02% em apenas um ano[22]. Entre 2007 e 2012, este mesmo valor caiu 30,36%: os imóveis urbanos caíram 30,49% e as propriedades de uso misto caíram 32,16%. Em sentido inverso, as propriedades rurais subiram 73,01% (Tabela 10). Isto pode parecer confuso, mas a explicação para as diferenças de valores de transacção nestas propriedades é a baixa representatividade das propriedades rurais e de uso misto no total das transacções de imóveis (Tabela 11). Nesta situação, o principal volume de transacções está centrado nas propriedades urbanas, porque é este tipo de propriedades que comandam as flutuações no mercado imobiliário: para todos os anos para os quais existe registo, as transacções de imóveis urbanos representam 99,73% do volume total de transacções de imóveis. Outro facto indiscutível é que as alterações abruptas nas flutuações do mercado imobiliário estão relacionadas com o valor do solo: estes afectam o valor das propriedades urbanas e assim também os preços gerais, contudo é nas propriedades rurais onde o peso do valor do solo é mais evidente, porque estas propriedades, dentro dos limites da cidade, estão geralmente subaproveitadas (obsoletas ou longe da sua melhor utilização), logo o capital é apenas uma pequena fracção do seu valor global. Não obstante, existem algumas conclusões que devem ser tiradas a partir destes registos: (i) o valor médio das propriedades rurais transaccionadas entre 2000 e 2014 é superior em 2,5 vezes o valor médio das propriedades urbanas transaccionadas no mesmo período[23]; (ii) o valor médio das propriedades de uso misto transaccionadas entre 2000 e 2014 é superior a quase 4 vezes o valor médio das propriedades urbanas transaccionadas neste período[24]; (iii) o valor médio das propriedades rurais transaccionadas em Lisboa é 25 vezes maior do que o valor médio do mesmo tipo de propriedades transaccionadas em Portugal e maior do que 3,5 vezes o valor médio deste tipo de propriedades transaccionadas na Área Metropolitana de Lisboa[25]; e (iv) o valor médio das propriedades de uso misto transaccionadas em Lisboa é superior a 5,5 vezes o valor médio do mesmo tipo de propriedades transaccionadas em Portugal e maior do que o dobro do valor médio das mesmas propriedades transaccionadas na Área Metropolitana de Lisboa[26].

Com estes factos, é possível extrapolar que a política fiscal concede enormes subsídios aos proprietários de imóveis rurais e de uso misto. Esta é a única explicação para as diferenças de valores médios entre as propriedades urbanas e as propriedades rurais e de uso misto em pelo menos duas dimensões: (i) na escala nacional e regional, comparando o mesmo tipo de propriedade; e (ii) na escala local, comparando os diferentes tipos de propriedade. O alçapão é simples de explicar: as propriedades são classificadas para efeitos fiscais como propriedades rurais ou propriedades urbanas (as propriedades de uso misto são a designação utilizada para classificar as propriedades onde não é possível distinguir se o principal uso do solo é urbano ou rural). As propriedades urbanas classificadas para efeitos fiscais são avaliadas com base no valor dos melhoramentos (edifícios), enquanto as propriedades rurais são avaliadas com base no valor corrente de rendimento através de uma utilização rural produtiva (plantações). Logo se as propriedades estão dentro da cidade, apenas nos casos em que o solo não pode ser transformado em usos urbanos (pequenas parcelas com dimensão obsoleta, onde o processo de construção não é viável devido à dimensão do lote, e solo localizado em áreas de cheia[27]) é que estas propriedades têm um valor de mercado próximo do valor de avaliação para efeitos fiscais. Contudo, o Novo Plano Director Municipal de Lisboa (Câmara Municipal de Lisboa, 2012) confirmou que todo o solo dentro das fronteiras administrativas do Município corresponde a solo urbano (dentro desta classificação, existem várias categorias de uso do solo como solo alocado para usos recreativos ou espaços verdes, mas provavelmente, a maioria deste solo já é parte integrante da propriedade do Município ou do Estado e está já a ser utilizada para esses fins). Isto leva a uma grande conclusão: existe incompatibilidade entre a política de ordenamento do território e a política fiscal. Se o solo é classificado pela política de ordenamento do território como solo urbano (apto para construção) e este continua a permanecer classificado como solo rural pela política fiscal, este facto é um enorme alçapão: a Figura 1 ilustra alguns destes tipos de propriedade que são considerados como imóveis urbanos pela Política de Ordenamento do Território, mas que provavelmente são classificados como rurais para efeitos fiscais[28]. Os proprietários de solo rural situado dentro dos limites da cidade recebem elevados benefícios fiscais, que são principalmente visíveis, nas cidades, vilas ou outros povoamentos onde o valor do solo rural é elevado o suficiente para promover a sua transformação em solo urbano. Provavelmente, esta questão poderia ser reportada, se o País tivesse um Cadastro completo e actualizado, o que não é o caso de Portugal. A frequência das avaliações é também muito lenta, logo durante a fase de expansão do ciclo imobiliário, as propriedades, de um modo geral, beneficiam de um tratamento fiscal ainda mais favorável. A conclusão é que existem apenas alguns indivíduos ou Empresas com capacidade para comprar e desenvolver o solo vazio, actualmente existente em Lisboa. A maioria deles são especuladores imobiliários que retém, indefinidamente, a propriedade sem qualquer utilização ou investimento e os outros que investem na construção ou remodelação das estruturas edificadas praticam preços de venda ou arrendamento inacessíveis para a maioria da procura efectiva.

Tabela 10 – Valor médio (€) dos Contratos de Compra e Venda de Propriedades Imobiliárias no Município de Lisboa (2000-2014)

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A Tabela 11 tem mais dados acerca do mercado imobiliário: (i) comparando o volume de transacções de todos os tipos de propriedades em Lisboa (Município) com o mesmo indicador à escala regional (Área Metropolitana de Lisboa), verifica-se que em 2000, o volume de propriedades transaccionadas representou apenas 16,12% do volume total de imóveis transaccionados na Área Metropolitana de Lisboa, enquanto, em 2014 este indicador aumentou para 31,77%. Isto demonstra que durante a fase de congelamento do mercado (período de recessão), este restringe-se às movimentações dos operadores com elevados rendimentos de ambos os lados (oferta e procura). Eles beneficiam dos subsídios mencionados acima e são operadores com poucas necessidades de crédito. As transacções cobrem maioritariamente propriedades situadas nas “áreas prime”[29] da cidade: Parque das Nações, Marquês de Pombal, Avenida da Liberdade, Baixa Pombalina e Saldanha. Por sua vez, esta situação também explica por que razão, os valores das transacções se mantiveram relativamente elevados após o colapso da bolha, embora continuem afastados do pico atingido em 2007 ou mesmo dos valores alcançados em 2008. As alterações no volume de transacções complementam o argumento aqui desenvolvido. (ii) Em média, o número de propriedades transaccionadas por ano durante a fase de expansão do ciclo imobiliário (2000-2008) foi 15.155[30] e na fase de recessão foi 9.272 transacções. Existe uma diferença de 5.882 transacções por ano entre os dois períodos ou uma queda de 38,82% do número anual de transacções dentro dos limites administrativos de Lisboa. Este número é inferior à queda registada na escala regional, o que valida o argumento desenvolvido neste parágrafo.

Tabela 11 – Número de Contratos de Compra e Venda de Propriedades Imobiliários no Município de Lisboa (2000-2014)

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Fonte: Google Earth (2007) e Bing Maps 3D Aerial Views (2016).

1.2  Investimento em Áreas Periféricas: O Fenómeno do Loteamento Prematuro da Propriedade

O segundo factor explicativo do modelo dos activos reais pode ser implementado através de duas abordagens: (i) a partir de uma base de dados com informação geográfica e estatística acerca de todos os loteamentos em determinada jurisdição e cidade. As informações necessárias são a localização dos loteamentos, a data da emissão dos alvarás, os registos acerca do desenvolvimento da propriedade (início e a conclusão das obras de urbanização[31]), o número de lotes em cada secção da cidade e da jurisdição, o número de lotes ocupados por edifícios e o número de lotes que permanecem vazios, o estado de conservação dos edifícios, a idade dos edifícios, o número de lotes com licenças de construção e o número de edifícios com licenças de remodelação e renovação válidas[32]. Contudo nada disto existe ou não está disponível. Por esta razão não é possível quantificar, com precisão, a dimensão da construção em áreas periféricas e a dimensão da construção em áreas centrais; (ii) através da observação directa, suportada por fotografias e imagens de satélite, será possível demonstrar a sobre-construção e a subdivisão prematura da propriedade, principalmente visível em áreas periféricas, e os lotes e parcelas vazias assim como os edifícios obsoletos localizados em áreas centrais, que não estão disponíveis para desenvolver e utilizar, mostrando uma contradição: o sub-investimento em áreas centrais e o sobreinvestimento em áreas periféricas. Mas, é precisamente esta contradição que explica o fenómeno. O sub-investimento (investimento imobiliário produtivo para transformação, adaptação, reabilitação e melhoramento das estruturas existentes e para a construção de novas estruturas) em áreas centrais empurra este tipo de investimento para as áreas marginais (periféricas). Uma vez que não estão reunidos os meios necessários para desenvolver a primeira abordagem, entende-se que a escolha natural deve ser o segundo método.

A sobre-construção pode ser evidenciada através dos loteamentos em áreas periféricas dos centros urbanos. Um montante significativo destes loteamentos permanece com a maioria dos lotes e quarteirões completamente vazios. Como resultado, os residentes, comerciantes, trabalhadores e consumidores que era suposto encontrarem-se regularmente nestes locais, tardam em chegar. Como consequência, os loteamentos são abandonados tanto pelo promotor como pelo Município (que partilham responsabilidades na manutenção destas áreas). O cenário é desolador. Não é apenas a sobre-construção, mas é também a sobre-construção nos locais errados. As cidades estendem-se prematuramente, muito antes do necessário: “Grandes extensões de solo, ainda adequadas para usos extensivos de tipo rural, têm sido loteados prematuramente em milhares de parcelas instaladas com forma e dimensão para permitir apenas o uso urbano intensivo. Um inevitável resultado da subdivisão prematura da propriedade era a criação de centenas de milhas de ruas inutilizadas e desnecessárias, equipadas com recurso a emissões de dívida com todos os serviços públicos essenciais para a saúde, bem-estar e segurança de uma população urbana que ainda não chegou” (Cornick, 1938: 290); “Enquanto matéria da História Americana, o excesso de loteamentos tem várias vezes chegado a extremos incríveis. Provavelmente, em nenhum outro mercado é possível encontrar excessos comparáveis” (Gaffney, 1956: 108). Então, porque merece este cenário, uma especial atenção?

Primeiro, a crise económica e financeira foi originada por uma bolha imobiliária e a principal característica de uma bolha imobiliária é a subdivisão prematura da propriedade: “a principal característica de uma bolha imobiliária é a especulação com parcelas de solo rural e a venda dos lotes inseridos em loteamentos a pequenos investidores” (Hoyt, 1933: 163). Um elevado montante de capital e trabalho foi desperdiçado na construção de infra-estruturas (passeios, iluminação pública, estradas, fios e condutas) que não servem ninguém. O capital aplicado na compra das parcelas[33], o capital investido no processo de construção (materiais e equipamentos) e o trabalho (número de trabalhadores, conhecimentos técnicos, horas de trabalho) foram desperdiçados em grandes proporções neste tipo de operações. Além disso, a maioria destes investimentos foram desenvolvidos com capital alheio[34]: “O crédito caucionado por terrenos urbanizáveis, lotes urbanos ainda não-edificados e por prédios não-acabados estima-se que seja superior a 80.000.000.000,00€[35] [80 biliões]. Este último crédito tem imparidades muito elevadas” (Pardal, 2014: 19). Estes são os tipos de capital que estão presos a projectos que não geram qualquer retorno por vários anos.

Segundo, os Municípios têm elevados custos com a gestão destes excedentes. Estes custos aumentaram abruptamente com a recessão económica, o que significa que os contribuintes tiveram de pagar muito mais para viver em Portugal. Os elevados custos degradam a qualidade de outros serviços públicos (limpeza das ruas, organização de eventos, bloqueios à qualificação dos recursos humanos e ao progresso institucional). Outro exemplo é a inflação dos serviços públicos sem o correspondente melhoramento na qualidade do serviço: o aumento dos preços da distribuição de água e da recolha de águas residuais ou o aumento do preço dos bilhetes de transporte público. Embora alguns serviços não sejam fornecidos pelos Municípios ou pelo próprio Estado, a distribuição de electricidade, gás natural e telecomunicações[36] também ficam inflacionados por este desperdício. A iluminação pública estende-se em demasia, porque existe um excesso de lâmpadas em áreas onde não há utilizadores, e os Municípios têm de colocar, no seu orçamento, o valor monetário correspondente a este excesso de consumo de energia[37]. Estes desperdícios requerem um aumento da receita fiscal, sobrando no total menos receita para melhorar os serviços públicos.

Terceiro, as consequências territoriais geradas pelo peso excessivo que estas áreas têm na cidade e nas suas áreas circundantes. Os loteamentos prematuros são projectos falhados. Os lotes, a dimensão das ruas e dos passeios, os jardins e os parques públicos, os projectos dos edifícios planeados estão obsoletos. A maioria destes loteamentos foi promovida há mais de 10 anos atrás. É provável que o mercado já não tenha interesse neste tipo de projectos, mesmo as pessoas que gostem de residir ou trabalhar nos limites da cidade, podem não estar interessadas nestes tipos de projectos. O resultado será a queda no esquecimento até que exista alguém disponível para reestruturar todo o loteamento. Se isto acontecer, talvez até nem fosse o pior para a cidade. Porque poderia ser um sinal de que tinha existido uma alteração no funcionamento do mercado, através de um aumento do mercado dos edifícios novos e renovados nas áreas mais centrais das cidades. As pessoas que procuram viver em áreas onde existe maior diversidade, onde as opções de lazer e consumo são múltiplas a poucos quarteirões de distância da sua casa, conseguem encontrar uma oferta de habitação acessível que iguala os padrões de qualidade dos novos projectos de construção.

Os usos rurais não têm viabilidade nas áreas circundantes dos povoamentos em crescimento. Existem parcelas que são prematuramente transformadas em lotes urbanos (onde a reconversão é difícil) e parcelas que não têm qualquer utilização. Como foi mostrado no interior da cidade de Lisboa, para lá dos seus limites também existe um enorme montante de solo que permanece sem utilização. Os proprietários[38] não têm interesse em utilizar as propriedades para desenvolver plantações agrícolas, porque eles podem obter um valor mais elevado pela propriedade, se esta se mantiver sem utilização do que se for utilizada para fins agrícolas (Pickard, 2015). O resultado é o congelamento de extensas secções de solo, que permanecem improdutivas. Isto força os agricultores a procurar solo em áreas mais remotas (mais distantes dos mercados – cidades), gerando mais desperdício de recursos devido ao mesmo problema.

Outra consequência inevitável é a depreciação e a obsolescência das áreas mais antigas das cidades. Embora nalguns casos, estas possam gerar elevados fluxos de capital, a verdade é que a maioria deste é apenas aplicado nas transferências de propriedade. Logo, apenas uma parte residual é aplicado na modernização, adaptação, renovação e construção das estruturas construídas: [o] dinheiro pode ajudar a construir o sucesso nas cidades. De facto, ele é indispensável (…) [o] dinheiro é uma força poderosa tanto para o declínio como para a regeneração da cidade. Mas isto deve ser entendido não como a mera disponibilidade do dinheiro mas sim como é que ele está disponível e para o quê?” (Jacobs, 1992 [1961]: 292).

Então a questão é saber qual é o peso dos loteamentos prematuros nas áreas urbanas em Portugal? Até ao momento, não existe nenhuma quantificação precisa e oficial para qualquer cidade ou povoamento. Henriques (2015) demonstrou que a cidade do Entroncamento tinha, em 2014, pelo menos 351 lotes inutilizados (9 ocupados por edifícios inacabados e 342 vagos). Contudo, estes dados estão baseados num número limitado de loteamentos (utilizados como amostra), o que significa que não cobrem toda a área da cidade. É verdade que esta área, embora corresponda a uma pequena fracção da área da cidade, abrange os casos mais extremos. Também não é uma coincidência, o facto de estes loteamentos estarem principalmente localizados nas áreas periféricas da cidade.

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O Relatório irá mais além e mostrar outros exemplos de loteamentos prematuros que estão directamente relacionados com a expansão de Lisboa: na Secção do Montijo, Alcochete e Pinhal Novo (A nova Fronteira); o excesso de oferta de armazéns (Castanheira do Ribatejo); e as novas frentes de urbanização nos subúrbios antigos (Amadora, Oeiras, Cascais, Sintra).

  1. A Secção Montijo – Alcochete – Pinhal Novo (A Nova Fronteira)

Os três povoamentos partilham um conjunto de características comuns, mas a mais marcante é o impacto das alterações provocadas pelo desenvolvimento de Lisboa na aceleração do processo de transformação destes aglomerados: Montijo tornou-se cidade em 1985 (INE, 2001); Alcochete cresceu rapidamente a partir de 2001; Pinhal Novo tornou-se no maior povoamento do Município de Palmela – este município ganhou quase 10.000 habitantes entre 2001 e 2011 e é possível extrapolar que uma parte significativa deste aumento populacional foi absorvida pela vila do Pinhal Novo.

A próxima dúvida é saber porque foram estes povoamentos classificados como “A nova Fronteira”[39]? Antes de avançar para esta questão, é necessário compreender um pouco mais acerca da origem ou evolução de cada um dos povoamentos: (i) Montijo tornou-se cidade ainda antes do último ciclo imobiliário (1990-2008). Este povoamento está separado de Lisboa pelo Estuário do Tejo e por esta razão, a principal ligação entre estes povoamentos foi sempre através de transporte fluvial. Esta característica particular foi um factor importante no desenvolvimento do Montijo[40]. Outros factores como a abertura da Ponte 25 de Abril e a consequente explosão urbana na Península de Setúbal (gerando novas cidades como Almada e Barreiro) tiveram um efeito de aceleração na expansão urbana do Montijo; (ii) Alcochete é uma vila, que está localizada a curta distância da cidade do Montijo. A ligação entre Alcochete e o Montijo foi essencial para a evolução urbana do primeiro povoamento. Isto aconteceu porque o Montijo funcionou como a principal porta de entrada em Lisboa. A explosão urbana da Península de Setúbal não chegou a Alcochete porque permanecia ainda muito distante da principal rota de entrada em Lisboa (tanto por estrada como por ferrovia). Portanto, até ao início do novo ciclo imobiliário, a pressão urbana exercida pelo desenvolvimento de Lisboa (fenómeno da escassez artificial), era residual em Alcochete, o que explica porque tem, ainda agora, o menor número de habitantes de toda a Área Metropolitana de Lisboa (Tabela 4). Contrariamente a outros Municípios e povoamentos da Península de Setúbal, os efeitos da expansão urbana (relacionada com a escassez artificial em Lisboa) não aceleraram radicalmente o processo de transformação deste aglomerado; (iii) Pinhal Novo é uma vila, que é conhecida como sendo um centro ferroviário. Tem ligações a Lisboa, a Setúbal e ao Barreiro. Novamente, a relação com uma infra-estrutura de transporte teve um peso significativo no processo de desenvolvimento deste povoamento. Da mesma forma que foi verificado no Montijo, existiram pressões para o desenvolvimento urbano do Pinhal Novo anteriores ao último ciclo imobiliário (o Pinhal Novo adquiriu o estatuto de vila em 1988). Sendo assim, os efeitos do desenvolvimento de Lisboa marcaram, claramente, o processo de transformação deste povoamento.

Respondendo agora à questão anterior, as razões são: (i) as opções de investimento público; (ii) a ligação a novas centralidades; (iii) os investimentos privados (Centros Comerciais); (iv) o solo loteado disponível para construção e as parcelas disponíveis para lotear ou promover a expansão urbana.

Durante o último ciclo imobiliário, as opções de investimento público foram implementadas no sentido de gerar uma excessiva valorização do solo nesta secção. A secção industrial ocidental de Lisboa foi objecto de um enorme projecto de regeneração urbana que transformou uma área urbana obsoleta num novo centro moderno com grande dinamismo[41]. Esta área corresponde ao bairro do Parque das Nações, onde estão localizadas as sedes das maiores empresas nacionais e internacionais (principalmente empresas ligadas ao sector tecnológico e dos serviços avançados). A concentração de utilizadores nesta área da cidade é relevante durante o dia, devido ao elevado número de empregos e à preponderância de alguns espaços que concentram uma ampla oferta comercial. Este bairro absorveu novos moradores e inovou, trazendo a modernidade em larga escala para dentro da cidade (é o inverso da tendência geral – as novas estruturas, com os padrões de modernidade mais elevados foram incorporadas numa área dentro dos limites da cidade, em vez de ser desenvolvida nas suas periferias). Contudo, isto produziu um problema: a diversidade, a densidade e a dinâmica deste bairro bloqueou a entrada às pessoas com níveis de rendimento médio (que pretendam viver neste local) e até ao estabelecimento de pequenos negócios em superfícies (escritórios, lojas) sem utilização. A Ponte Vasco da Gama foi inaugurada em 1998 como parte integrante do Projecto da EXPO 98 (assim como o Projecto de Regeneração Urbana) e ligou Lisboa e Sacavém (Loures) a Montijo e Alcochete, que passaram a estar separados por apenas 17 quilómetros através de transporte rodoviário. Este projecto fez também parte da construção de uma Auto-Estrada (A12), que se estende até ao Algarve (através da A2), cruzando a Península de Setúbal no sentido Norte-Sul.

Existem outras opções de investimento público que acabaram por não ser implementadas, mas que apesar de tudo deram uma contribuição para a aceleração da bolha imobiliária nesta secção: (i) o Novo Aeroporto Internacional de Lisboa, que foi projectado para Alcochete e Rio Frio (Palmela); (ii) o Projecto do TGV (Comboio de Alta Velocidade) que era suposto chegar ao Pinhal Novo, através da renovação da linha férrea que deveria ligar Lisboa a Madrid; (iii) a terceira Ponte sobre o Estuário do Tejo, intitulada “Chelas-Barreiro”, que iria servir o projecto do TGV. Hoje em dia, estes projectos estão congelados, mas eles foram muito discutidos durante a fase de expansão do ciclo imobiliário, o que contribuiu para aumentar o fenómeno da especulação imobiliária que por sua vez, alimentou a bolha[42].

Durante o último ciclo imobiliário, a cidade de Lisboa foi sendo alterada e durante este processo, esta criou novas centralidades. A maior centralidade[43] que foi desenvolvida foi o Bairro do Parque das Nações. Este processo de desenvolvimento urbano dentro dos limites da cidade, ligado com a nova ponte para a outra margem do Estuário do Tejo, aproximou o Montijo, Alcochete e o Pinhal Novo de um novo centro. A referência não é apenas a Baixa de Lisboa ou a Área do Marquês de Pombal, mas principalmente o Parque das Nações, um novo centro moderno. Este processo sobreaqueceu o mercado imobiliário nestes três povoamentos com as consequências que serão visíveis abaixo.

O último ciclo imobiliário teve outra particularidade: a construção de centros comerciais. O último ciclo imobiliário ocorreu entre 1990 e 2008 como tem sido demonstrado. Neste sentido, a informação da APCC[44] (Tabela 12) revela que do total de 85 centros comerciais existentes em Portugal, 58 foram construídos durante o último ciclo imobiliário (os centros comerciais inaugurados em 1990 e 2009 não foram considerados). Em média, foram inaugurados três centros comerciais por ano, enquanto depois da bolha foram apenas inaugurados, em média, 1,5 centros comerciais (ou entre 1 e 2 centros comerciais) por ano (2009-2013)[45]. Esta é uma diferença relativa de -53% entre os dois períodos. Se considerarmos apenas o período de maior aceleração da bolha imobiliária (2000-2008), as descobertas são: (i) em 9 anos foram construídos quase metade dos centros comerciais existentes (48%); (ii) em média por ano, foram inaugurados entre 4 a 5 centros comerciais (4,5); (iii) o resultado é uma queda de mais de 2/3 (-66,7%) no ritmo de abertura de novos centros comerciais após o rebentamento da bolha (2009-2013).

Regressando agora à secção do Montijo-Alcochete-Pinhal Novo, durante a última bolha imobiliária, foram construídos dois Centros Comerciais: o Freeport Outlet situado em Alcochete (2004) e o Forum Montijo localizado no Montijo (2003). Não existem registos acerca dos montantes investidos no desenvolvimento destas duas superfícies comerciais. Porém existem algumas referências em artigos de jornais relatando um conjunto de transacções envolvendo estes Centros Comerciais: O Forum Montijo foi adquirido em 2015 pelo Fundo Blackstone numa transacção de 200.000.000,00€ (esta transacção cobriu também a compra do Almada Forum[46]); e o Freeport Outlet foi adquirido em 2007 por 230.000.000,00€ e mais tarde, a Hammerson terá pago 57.000.000,00€ por três Centros Comerciais, entre os quais está incluído o Freeport Outlet[47]. O único povoamento que não absorveu qualquer Centro Comercial foi o Pinhal Novo. Apesar disso, o Pinhal Novo está inserido na área de influência do Forum Montijo (e provavelmente também na do Freeport Outlet), que é acessível pela Estrada Nacional 252 que liga a cidade do Montijo a este povoamento. O Centro Comercial está localizado na área periférica da cidade do Montijo, no interior do Parque Industrial (Mapa 6). O Freeport Outlet seguiu a mesma tendência de localização, ou seja, implantou-se nos limites do povoamento. Este tipo de investimentos são enormes atendendo à escala dos povoamentos onde estão localizados. Como resultado, o valor do solo disponível para construção (e até mesmo o solo que não esteja disponível para construção – o valor geral do solo) acelera através da criação de novas centralidades, que ofuscam as áreas consolidadas preexistentes. As pessoas que não residem nem trabalham em Alcochete, se por alguma razão tiverem de se deslocar para lá, o mais provável é optarem por ir ao Centro Comercial. Isto reflecte, por um lado, a inovação dos centros comerciais enquanto lugares de convívio, consumo e trabalho e por outro, a lenta adaptação das estruturas antigas (as áreas mais antigas do povoamento) em resposta a este tipo de investimentos e também a resposta fraca dada pelas novas urbanizações. Os retalhistas procuram as melhores áreas, que são as que conseguem juntar a diversidade a um grande número de utilizadores. Logo, se as novas urbanizações e as secções mais antigas dos povoamentos falham em melhorar ou adquirir estes elementos, claro que os retalhistas continuarão a preferir os Centros Comerciais para operar.

Table 12 – Shopping Malls in Portugal (General Features)

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O problema da subdivisão prematura propriedade pode, por si só, explicar a crise económico-financeira, sem ser necessário recorrer a outros indicadores (preços do mercado imobiliário, evolução e estrutura dos empréstimos hipotecários, e ritmo de construção). Mesmo sem detalhar o problema, as evidências recolhidas (amostra) validam a hipótese formulada: a crise financeira foi originada por uma bolha no mercado imobiliário português.

O autor deslocou-se a um conjunto de loteamentos situados nesta Secção e os resultados do método da observação directa podem ser encontrados nas Imagens 3, 4 e 5 e nos Mapas 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13. Os mapas são simples de interpretar: (i) uns (Mapas 7, 10 e 12) enquadram a área dos loteamentos prematuros sobre o total da área do povoamento urbano. Em qualquer caso, revelando que estas amostras não só ocupam uma grande proporção do solo periférico, mas também uma área considerável do total de solo ocupado por cada povoamento. Isto mostra o peso dos loteamentos para desenvolvimento de novas urbanizações nas dinâmicas dos mercados da construção e do imobiliário. (ii) Outros (Mapas 8, 9, 11 e 13) mostram a quantidade de lotes contínuos de solo vazio: o Montijo tem 26 parcelas de solo vazio distribuídas por três loteamentos (Loteamento 1: 14 parcelas; Loteamento 2: 2 parcelas; Loteamento 3: 10 parcelas); Alcochete (Povoamento de São Francisco) tem cinco parcelas concentradas num único loteamento; e o Pinhal Novo tem 36 parcelas concentradas num único loteamento. Não existe nenhuma publicação acerca dos projectos desenvolvidos para estas áreas, logo não é possível consultar os usos do solo previstos para cada espaço vazio ou mesmo o número preciso de lotes vazios[70]. Certamente que existe muito solo disponível para desenvolvimento urbano (edifícios de apartamentos, moradias, edifícios de apartamentos com lojas, instalações públicas, centros comerciais e supermercados ou outros centros de retalho, espaços verdes e jardins, e em alguns espaços – onde o loteamento não está concluído – até mesmo estradas, estacionamentos e passeios) que está muito longe do uso para o qual tinha sido projectado. As Imagens (3, 4 e 5) confirmam que os lotes vazios estão abandonados, gerando a propagação dos infestantes para os passeios. A esta altura, os Municípios têm que alocar uma parte maior da sua receita orçamental para fazer a manutenção destas áreas. Mas o mais provável é não terem meios para realizar a manutenção dos espaços públicos da cidade com a frequência necessária. O resultado é o estado decadente de algumas das principais rotas de entrada em cada um dos povoamentos urbanos. Isto confirma o excessivo desperdício de recursos públicos e privados no desenvolvimento e na manutenção de áreas que são utilizadas por ninguém (ou muito menos pessoas do que o esperado) e esta capacidade instalada existente permite dar tanto uma má imagem do povoamento como uma enorme contribuição para a situação de congelamento da economia local.

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  1. Plataforma Logística de Lisboa Norte (Castanheira do Ribatejo).

O loteamento ocupa uma área de 1.025.956,86 metros2 ou 102 hectares. A Secção onde está integrado (Alverca – Vila Franca de Xira – Castanheira do Ribatejo – Carregado – Azambuja) é caracterizada por ser uma mistura entre dois usos do solo dominantes: habitação e armazéns[71]. Logo este projecto é uma expansão do solo ocupado por este último uso do solo. Neste sentido, não é um novo tipo de projecto de investimento: este projecto pretendia contribuir para uma maior especialização económica desta área. Contudo, até agora não existe qualquer benefício. O projecto é mais um dos múltiplos exemplos de loteamentos prematuros.

A propriedade corresponde a uma parcela localizada do lado da linha férrea[72] voltado para a margem do Rio Tejo e foi subdividida em 13 quarteirões (Mapa 14). Estes 13 quarteirões, de acordo com o projectado, deveriam ser utilizados como Armazéns, Escritórios ou Superfícies Comerciais (IAD, 2007). Estes quarteirões estão subdivididos em 44 lotes e todos eles estão vazios (Mapa 14). O capital foi aplicado na construção das infra-estruturas, mas não foi construído qualquer armazém, edifício de escritórios ou superfície de retalho (Imagem 6). A principal conclusão é que este projecto é, de facto, um megaprojecto, como os vários Órgãos do Governo (Administração Central e Local) realçaram, no entanto o problema é que este está a ser um megaprojecto para ninguém (Despacho n.º2837/2008). As empresas que era suposto chegarem e investirem nestes lotes não existem ou não reúnem as condições necessárias para transferir ou expandir as suas instalações de armazenamento/produção. Isto confirma também que não foi apenas o solo apto para construção de habitação, que foi sobrevalorizado e prematuramente loteado, porque existem outros usos do solo envolvidos na bolha imobiliária.

Outra preocupação relaciona-se com a dimensão da propriedade (antes do loteamento): 102 hectares. Face aos números, é possível extrapolar que a divisão da propriedade rural é baixa ou que a concentração da propriedade é elevada. Quando se verifica que existem propriedades com 100 hectares localizadas nas planícies aluviais das margens do Tejo, próximas da Cidade de Lisboa, a ser subutilizadas, esta é a uma conclusão que se deve extrair[73].

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Fonte: Autor (2016)[74].

  1. Os Loteamentos Prematuros nos Subúrbios Antigos: o Corredor Ocidental

O Corredor Ocidental é uma Secção extensa que cobre os vários povoamentos situados no Sul dos Municípios da Amadora (Serra de Carnaxide, Alfragide) e de Sintra (S. Marcos) e no Norte dos Municípios de Oeiras (Barcarena, Porto Salvo, Quinta da Fonte, Queijas-Carnaxide) e Cascais (S. Domingos de Rana, Monte do Estoril e Alcabideche). Esta secção tem as seguintes fronteiras: Norte – Itinerário Complementar 19[75]; Sul – Auto-Estrada 5[76] e áreas circundantes; Oeste – Parque Natural Sintra-Cascais; Este – Parque Florestal do Monsanto (situado dentro do Município de Lisboa). Por razões já explicadas antes, o corredor estreita-se à medida que se afasta da cidade (Lisboa). Neste sentido, o problema está concentrado no Município de Oeiras ou em áreas específicas de outros Municípios que estão localizadas na vizinhança deste (áreas circundantes). Mesmo sem dados recolhidos directamente no local, existem evidências de loteamentos prematuros da propriedade que podem ser demonstradas pelos Mapas 15, 16, 17 e 18: (i) o Mapa 15 mostra a dimensão dos loteamentos à escala dos povoamentos. Este demonstra que o loteamento de S. Marcos tem capacidade suficiente para duplicar a dimensão de S. Marcos, enquanto povoamento. A dimensão e o isolamento deste loteamento relembram o processo de desenvolvimento de um novo Povoamento. O número de parcelas e lotes disponibilizados[77] são suficientes (uma vez ocupados) para ser considerado como um novo subúrbio (Mapa 16). Considerando S. Marcos como um bairro integrado na Unidade Territorial correspondente à cidade de Queluz, então este novo loteamento não pode ser considerado como parte da cidade porque este não exerce qualquer relação de continuidade e conjunto que é o que faz as cidades. A baixa intensidade de utilização do solo revela que para além de não ser uma cidade, também não chega a ser um subúrbio. No fundo não é mais do que um monumental desperdício de recursos. (ii) O outro loteamento é mais uma anexação, mas desta vez consiste na expansão do povoamento de Porto Salvo (Oeiras), que é composto por urbanizações isoladas sem as ligações suficientes para formarem uma unidade coesa enquanto conjunto. Os bairros parecem penínsulas, onde a maioria dos edifícios permanecem isolados (circundados por propriedades com características rurais) e onde existem poucas estradas (em muitos casos, sem que existam passeios para as pessoas caminharem) para dar uma pequena continuidade ao povoamento. A nova anexação produz mais solo urbano sem contribuir para a sua densificação e diversificação, causando desperdício[78] (Mapa 17). (iii) O novo loteamento da Serra de Carnaxide parece a repetição de um erro: a anterior urbanização da Serra de Carnaxide deveria ser tida em consideração como um mau exemplo, mas este novo loteamento não só foi na mesma desenvolvido como também ocupa o dobro da área (Mapas 15 e 18 e Imagem 7). O loteamento vira as costas à cidade que concedeu a licença (Amadora), ao mesmo tempo que não chega se quer a estar conectado com a vila de Carnaxide. A conclusão é a de que está isolado. Não é possível andar a pé, se a pretensão for deslocar a pé até ao centro da cidade da Amadora ou até ao centro da vila de Carnaxide, porque não existe diversidade de usos do solo e porque as ligações pedonais são desconfortáveis e em alguns troços até inexistentes. Pelo menos não existe diversidade de usos (ou o nível de diversidade necessário) para gerar um mínimo de coesão e assim promover a circulação das pessoas e a utilização regular do espaço público. Considerando, por exemplo, Carnaxide, este é o típico problema de ser uma vila que nasceu a partir de um subúrbio: a densidade residencial é elevada e dispersa-se por vários bairros (elevada se considerar-se o número médio de alojamentos por edifício construído), tem dois parques industriais, tem uma secção onde o uso predominante é o retalho (grandes superfícies: Centro Comercial Alegro Alfragide, Media Markt, Leroy Merlin), que está localizada num dos limites da Vila (junto à Estrada Nacional 117 que separa Carnaxide da Cidade da Amadora – Bairro de Alfragide) e existem várias escolas. Mas não existe qualquer ligação entre estes vários usos: não existe qualquer tipo de união neste povoamento; não existem ruas com capacidade para suportar pequenos negócios. Estes factos considerados em conjunto explicam a opção pela construção do Centro Cívico de Carnaxide (2004) para tentar criar um centro numa vila que não tinha qualquer referência. Esta opção pública de desenvolvimento não resolveu o problema, mas reconheceu a sua existência. Por que razão os novos loteamentos persistem em repetir os erros do passado? Mesmo quando os loteamentos prematuros, eventualmente, vierem a ser ocupados continuarão a existir problemas urbanos para os quais não existe solução. Adicionalmente a todos estes problemas, o facto é que existe mais um loteamento de uma parcela de grandes dimensões que permanece abandonado e longe da ocupação esperada: não existem edifícios, logo todos os lotes permanecem vazios[79].

Mapa 15 – Os Loteamentos Prematuros situados no Corredor Oeste.

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Mapa 16 – Loteamento 1 no Corredor Ocidental (S. Marcos, Sintra)

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Mapa 17 – Loteamento 2 no Corredor Ocidental (Porto Salvo, Oeiras)

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Mapa 18 – Loteamento 3 no Corredor Ocidental (Nova Urbanização da Serra de Carnaxide, Amadora)

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Fonte: Adaptado de Bing Maps 3D (2016).

1.3  O Desvio de Fluxos Monetários: Desvio dos investimentos de capital de curto-prazo para se concentrarem nos investimentos de capital de longo-prazo.

De certa forma, este capítulo já foi abordado com base na evidência desenvolvida nos pontos anteriores: o valor de mercado dos imóveis e o número de transacções; o número e a dimensão dos loteamentos. Os factos mencionados confirmaram que as transacções de imóveis tiveram um peso substancial no volume de negócios dos vários sectores de actividade e que o sector da construção teve um peso equivalente no total da produção industrial em Portugal[80]. Então por que razão isto aconteceu?

Gaffney (2015: 330) dá esta explicação em simultâneo com a descrição do fenómeno da escassez artificial[81]: “Durante a fase de expansão da economia, à medida que os preços do solo sobem[82], existe um efeito imediato de retenção de solo em boas localizações. Se os preços do solo criarem expectativas de subida de 20% ao ano e outros investimentos gerarem apenas 10%, então os proprietários têm um incentivo para manter o solo fora do mercado até ao crescimento dos valores do solo cair para valores inferiores aos registados nas alternativas”. Este processo descreve o comportamento dos proprietários das localizações mais vantajosas para o desenvolvimento de um projecto imobiliário (lotes e parcelas vazias, ou quarteirões e lotes ocupados por estruturas obsoletas). Mas o mesmo processo pode descrever o comportamento dos investidores (tanto aqueles que já intervêm no mercado como os novos agentes à procura do melhor negócio para investir): “À medida que o preço do solo sobe relativamente ao preço dos materiais de construção, então os construtores irão substituir os bens de capital por solo (…) Quando os preços do solo sobem durante a fase de expansão, os investimentos em capital circulante são transferidos para investimentos em capital fixo. O último aparenta ser mais lucrativo do que o primeiro aplicado a empresas produtivas. Esta ilusão de construção altamente produtiva é construída através da confusão entre a subida do valor do solo e os retornos gerados pela construção, um erro fácil de cometer quando não existe uma distinção clara entre os pagamentos recebidos pela localização e os pagamentos recebidos pelas estruturas. De facto, o retorno das construções irá ser negativo em muitos dos edifícios produzidos durante a fase de expansão, pelo que uma parte da construção em áreas periféricas é normalmente abandonada ou adiada por muitos anos. Como no Esquema de Ponzi, alguma da construção inicial pode efectivamente ser lucrativa, mas a maioria do capital investido na construção é simplesmente desperdiçado, perdido para sempre” (Gaffney, 2015: 332, 334). Os agentes que estão a participar activamente no mercado irão aproveitar a oportunidade para expandir a sua actividade, enquanto os novos agentes tendem a ser atraídos pela propaganda acerca dos lucros obtidos a partir do negócio da promoção imobiliária. A consequência é que eles “acabam por comprar mais solo do que o necessário para os seus projectos de construção actuais porque estão a reagir defensivamente à antecipação de preços mais elevados” (Gaffney, 2015: 332). Um dos tipos de agentes que já têm intervenção directa no mercado são os proprietários-promotores. Uma parte significativa destes agentes consegue manter o título sobre propriedades disponíveis para desenvolvimento urbano (áreas urbanizáveis) sem financiamento bancário e expandir os seus negócios através da aquisição de outras propriedades e com o investimento em novos e cada vez maiores projectos de construção. Os novos agentes cobrem um grande número de empresas e indivíduos. Eles podem ser o novo comerciante, que em vez de arrendar, decide comprar a loja (mesmo exigindo um esforço muito maior, em termos de endividamento) ou a empresa da Indústria Automóvel que prematuramente adquire novos lotes para expandir as suas instalações ou a empresa com várias áreas de negócio, que decide adicionar o imobiliário ao seu Portfólio ou que opta por concentrar os novos investimentos neste sector, devido aos retornos gerados pelo mesmo (ou de relatos espalhados por outros agentes). Tudo isto explica a concentração do capital em investimentos de longo-prazo em prejuízo dos investimentos de curto-prazo.

Esta questão comportamental é o que explica por que razão é que principalmente durante a bolha, “o mercado imobiliário foi um canal de transferência dos capitais financeiros da economia produtiva para agentes não-produtivos dedicados à pura arbitragem dos valores do solo” (Bingre do Amaral, 2011: 7-8).

O efeito de contágio é o motor de aceleração da bolha, mas a principal origem do problema é o aumento continuado dos valores do solo: em Portugal, as actividades imobiliárias são, de longe, o sector de actividade económica mais rentável. Durante o período entre 1995 e 2013, o imobiliário tem uma rentabilidade média de 0,75. O que significa que por cada 1€ investido no imobiliário português, este gerou, em média, 0,75€ de lucro. Por sua vez, isto corresponde a uma rentabilidade superior a 6 vezes a rentabilidade média gerada pelo sector da construção e cerca de 3 vezes superior à rentabilidade gerada pela média de todos os sectores de actividade económica (Gráfico 1). Esta superioridade ofusca as outras alternativas de negócio, logo acaba por absorver uma porção significativa do capital disponível para projectos de investimento.

Em conclusão, a bolha é originada no segmento da promoção imobiliária, mas alastra rapidamente a outros sectores que contribuem directamente para a formação do “boom”: os bancos. “As condições de financiamento do imobiliário são normalmente mais favoráveis do que as existentes para a compra de outro tipo de activos. O comprador tem a possibilidade de pedir emprestado às instituições financeiras para financiar a compra do imóvel, utilizando a hipoteca como colateral, reduzindo o risco do empréstimo[83], permitindo às instituições financeiras praticar taxas de juro mais baixas. A banca comercial tem um profundo envolvimento no financiamento do mercado imobiliário, tanto para a promoção como para a aquisição por parte dos consumidores finais” (Carvalho das Neves et al, 2009: 26).

Gráfico 1 – Rentabilidade Bruta por Sector de Actividade Económica em Portugal (1995-2013)

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1.4  A Crise de Liquidez

Em 2010, Portugal tinha uma dívida pública equivalente a 90% do Produto Interno Bruto e uma dívida privada de 260% do PIB. “Os bancos que financiaram este avolumar de dívida têm, de momento, o mais elevado rácio de empréstimos sobre depósitos” (Governo Português et al, 2011: 1). Estes níveis de endividamento são o resultado do mito construído sobre o facto de os preços do solo nunca pararem de crescer. O trabalho desenvolvido nos subcapítulos anteriores tinha que ter suporte financeiro e o nível de endividamento é claramente esse suporte. Durante o último ciclo imobiliário (1990-2008) o volume de crédito hipotecário aumentou de 5.000.000.000,00€ até 104.000.000.000,00€ (Em percentagem correspondeu a uma subida superior a 2000%) (PEH, 2008; BdP, 2009; e Luciano Amaral citados por Bingre do Amaral, 2011). O ritmo de endividamento foi muito superior ao ritmo de crescimento económico.

Com estes números financeiros, naturalmente os Bancos Portugueses acabaram por ter muitos problemas: quatro bancos faliram (BPN, BPP, BES, BANIF) e outros três bancos (BPI, CGD e BCP) necessitaram de linhas de crédito especiais garantidas pelo Estado (através do acordo de resgate financiado pelo FMI, BCE e UE). Embora estes casos tenham sido sempre noticiados como sendo derivados de actos de gestão danosa[84], o facto é que os problemas do sistema financeiro estão directamente relacionados com o mercado imobiliário, em particular, com o colapso dos valores do solo: “As dificuldades de acesso ao financiamento são particularmente sentidas no mercado imobiliário (…) que está a atravessar uma crise sem precedentes. É aliás no sector da construção que está o principal problema do crédito malparado dos bancos nacionais (…) Por cada 1000€ de empréstimo, 134€ estão em incumprimento nos bancos. Este é o sector com maior taxa de incumprimento, de mãos dadas com o sector da promoção imobiliária, que juntos, as duas actividades são responsáveis por mais de metade crédito malparado atribuído ao sector empresarial” (CIP, 2012: 14).

Os sinais parecem ser evidentes, mas como foi que os bancos chegaram a esta situação? É claro que existiram empréstimos para promover a abertura de pequenos negócios que eventualmente colapsaram, empréstimos para promover a expansão ou internacionalização de empresas de sucesso que acabaram por não corresponder às expectativas ou mesmo empréstimos para adquirir capital social de empresas que entretanto faliram. Apesar disso, estes continuam a ter um peso reduzido comparado com os problemas gerados pela bolha imobiliária. A explicação deve ser encontrada através da análise à distribuição do crédito concedido aos diferentes agentes do mercado imobiliário.

O progresso económico que gera um aumento gradual do rendimento associado com os incentivos financeiros (taxas de juro e subsídios fiscais) para a compra de casa, as questões sociais (desgaste das relações pessoais, oportunidade de se deslocar para um novo lugar alcançando os padrões máximos de modernidade e conforto) e o mito de que os preços das casas nunca caiem, acabaram por criar uma opção natural de investimento: uma espécie de “porto seguro” para o rendimento das famílias. Estas são algumas das razões que explicam porque é que as famílias tendem a aplicar o seu rendimento na compra de casas e em muitos casos, a arriscar com níveis de endividamento muito elevados. Deste modo, também os bancos tendem a oferecer juros mais baixos para compra de casa devido ao mito anteriormente explicado. Mas a realidade é que não são os consumidores finais que originam este mito.

Os proprietários e os promotores imobiliários são os grandes vencedores e propagandistas do mito (isto não significa que as pessoas não possam fazer muito dinheiro com a venda dos seus apartamentos/moradias, que já podiam ter sido adquiridas ao construtor à vários anos, e que foram recentemente vendidas por um valor muito superior, sem ter sido realizada qualquer obra de remodelação, conservação, manutenção e modernização). Os proprietários têm parcelas localizadas perto das cidades (que são atractivas para promover a urbanização e a construção) e podem pedir preços por elas, muito mais elevados do que os fluxos de caixa actuais gerados no uso do solo corrente. Logo isto cria um incentivo para a compra deste tipo de propriedades por parte dos puros especuladores. Fortunas são feitas através da venda e da compra e venda deste tipo de propriedades (sem que exista qualquer valor adicionado). Neste processo, existe capital emprestado de diversas formas: (i) o proprietário hipoteca[85] a sua propriedade, mas não a desenvolve conforme planeado, porque ele pôde vender a propriedade por um preço superior ao montante em dívida, num período de tempo relativamente curto; (ii) os compradores, embora possam ter outros activos para hipotecar ou capacidade para negociar com capitais próprios elevados, o facto é que eles também recorrem às linhas de crédito existentes. Ao mesmo tempo, algumas destas parcelas são loteadas[86] e os lotes transaccionados directamente a pequenos investidores e construtores. Os construtores (que não são proprietários) dependem do crédito para operarem (Gaffney, 2009). Os pequenos investidores podem ser especuladores, que pretendam transaccionar os lotes por um valor superior (nalguns casos a intenção é instantânea e noutros existe uma maior capacidade de retenção) ou famílias e empresas que desejam desenvolver e gerir o seu próprio projecto para aqueles espaços (casas ou instalações empresariais). Em qualquer caso, existe capital emprestado, tanto para financiar as transacções como para financiar os processos de construção. No interior das parcelas que foram loteadas, existem promotores imobiliários que desenvolveram o projecto até ao fim. Eles forneceram todas as estruturas e jardins que estavam previstos no projecto antes de iniciarem o processo de venda[87]. Em regra, estes são grandes promotores imobiliários, ou se não forem, eles têm que trabalhar com elevados montantes de capital alheio. Por sua vez, os compradores dos novos produtos finais, geralmente, estão também dependentes do crédito.

Daqui se pode concluir, que quando o crescimento económico está dependente do desenvolvimento do mercado imobiliário, os bancos que ajudaram ao crescimento alavancado deste sector, podem vir a ter problemas de liquidez como resultado de um problema estrutural do seu modelo de financiamento (Gaffney, 2009). Esta situação é agravada quando uma porção significativa dos empréstimos foi concedida a especuladores imobiliários[88]: após o “crash” da bolha imobiliária (e durante a fase recessiva do ciclo), “se os bancos fossem obrigados a “assinalar em função do mercado” (os registos do valor contabilístico dos seus activos), um grande número dos bancos aparentemente saudáveis poderiam ter entrado em insolvência em 2010, logo o seu passivo podia ter excedido o valor dos seus activos, e o seu capital próprio teria sido negativo” (Gaffney, 2015: 336). O mesmo aconteceu com as famílias que compraram casas, com construtores que compraram lotes vazios, com loteadores que compraram e desenvolveram parcelas e com especuladores imobiliários que hipotecaram a propriedade ou utilizaram capital alheio para adquirir imobiliário[89]. Gaffney (2015: 349) oferece uma solução que se enquadra dentro dos paradigmas dominantes: “uma resposta simples para restaurar a normalidade da economia no curto prazo, seria obrigar todos os bancos a registar os seus activos em função do seu valor actual de mercado. Os bancos que emprestaram com critério, em vez de se juntarem à mentalidade geral durante o boom, não teriam nada a temer. Por outro lado, os bancos que forneceram especuladores imobiliários com crédito poderiam enfrentar a insolvência e os seus accionistas poderiam perder os seus investimentos no banco”. Esta solução seria suportada pelo Banco Central para evitar a ruptura do sistema financeiro até os activos tóxicos desaparecerem (Gaffney, 2015). Em Portugal esta solução não é possível, porque de acordo com as fontes do apresentador do Programa Televisivo Negócios da Semana, se existisse uma avaliação rigorosa aos activos imobiliários dos Bancos Portugueses, então seria o colapso do sistema financeiro. O argumento suporta a tese de que os bancos são grandes de mais para falir, mas especialmente também acaba por ser a confirmação de que o Sistema Financeiro Português alimentou ferozmente a bolha imobiliária que rebentou em 2008 no mercado imobiliário português. Por seu turno, isto também explica a paralisação económica que se tem registado nos últimos anos.

 

2. A Política de Ordenamento do Território em Portugal

É reconhecido que Portugal tem um território desordenado. Então a questão é saber qual é a ligação entre a bolha imobiliária e o território desordenado ou por outras palavras, quais são as consequências territoriais do modelo de desenvolvimento económico corrente? Para responder a estas questões, primeiro será clarificado por que razão Portugal tem um território desordenado e assim será possível validar a relação entre a bolha imobiliária e o território desordenado. Por último, o Relatório tenta antecipar quais serão os impactos das “alterações estruturais” implementadas (A nova Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, Ordenamento do Território e Urbanismo) nos últimos anos.

2.1 O que é um território desordenado? E Porque é que Portugal tem um território desordenado?

Uma constatação óbvia é a escassez de publicações apoiadas num modelo de diagnóstico detalhado acerca da realidade das Cidades Portuguesas. Existe pouca informação acerca do modelo de desenvolvimento das cidades e das suas consequências. Mais do que a ausência de conhecimento técnico, as razões são políticas. A divulgação de resultados detalhados acerca da evolução das Cidades Portuguesas iria expor a falha do mercado imobiliário. Isto é o mesmo que dizer que o mercado imobiliário não consegue alocar o solo na sua melhor utilização, mesmo quando regulado pelas actuais políticas públicas.

A demonstração de um território desordenado pode ser constatada através do seguinte facto: “[o reconhecimento de unidades territoriais] é bastante dificultado em territórios urbanos pelas suas dinâmicas de expansão e fragmentação, que não se compaginam com limites administrativos (…) Os fenómenos descritos, como os da fragmentação e dispersão edificatória e funcional são comuns à generalidade das cidades em crescimento, e, até mesmo, a algumas cidades em declínio demográfico e económico” (Carvalho et al, 2009: 161). Apesar do diagnóstico geral poder ser aplicado à realidade, os autores mencionados concluem que a dispersão urbana foi importada por Portugal a partir das cidades e das várias áreas urbanas espalhadas pelo Mundo: “Esta dinâmica é, pois, generalizada, decorrente da globalização financeira[90], económica e cultural e do crescimento da mobilidade assente na utilização do automóvel” (Carvalho e Pais, 2009 citados por Carvalho et al, 2009: 161). De facto, Portugal teve um processo tardio de urbanização comparado com a maioria das Nações Ocidentais, logo os modelos de desenvolvimento urbano aplicados em Portugal basearam-se nos modelos “mainstream” que tinham sido e estavam a ser aplicados à escala mundial (nos casos em que existia modelo): a cidade-jardim de Ebenezer Howard e a cidade-radiante de Le Corbusier. Contudo, isto não explica de todo, por que razão existe uma dispersão de elevada escala nas áreas urbanas em Portugal. O carro foi uma invenção, que foi desenvolvida para oferecer um tipo de solução para o problema da dispersão urbana (Jacobs, 1992 [1961]). Por isso, o carro não é a principal fonte da dispersão urbana como não são os modelos urbanos dominantes. Isto não significa que estes não tenham contribuído para a ampliação do fenómeno. A questão é que estes não são a principal causa da dispersão urbana.

Trazendo a abordagem para uma escala mais detalhada, Sá Marques et al (2009: 132) observaram que existia um excesso de habitação em Portugal e a explicação foi a seguinte: “um conjunto de transformações económicas e sociais acabaram por fomentar o contínuo crescimento do mercado habitacional: a fragmentação da família, traduzida pela diminuição do número de residentes por alojamento, a diminuição da taxa de crédito à habitação e a procura crescente de segunda habitação”. Os autores citados concluíram, por seu turno, que estes factores considerados em conjunto contribuíram “para o crescimento desordenado de vastas áreas edificadas, mas também para os actuais níveis de alojamentos vagos, na ordem do meio milhão em todo o País”. Novamente, as conclusões acabaram por ser limitadas porque estavam centradas apenas no mercado de habitação e continuaram sem referir qual é a principal origem de ambos, quer do excesso de habitação sem procura no mercado imobiliário quer da ocupação desordenada do território. Não foi exposta qualquer relação entre a dispersão urbana e a quantidade de lotes ou parcelas vazias situadas entre as áreas construídas. Nem existe qualquer referência às áreas ocupadas por estruturas obsoletas. Outra falha do diagnóstico é confirmada quando a análise aparenta estar concentrada num único uso do solo: esta visão segmentária pode levar a uma conclusão parcial do problema, quando se refere que o problema do fenómeno do excesso de construção se tem manifestado apenas nas estruturas de habitação. Esta é uma conclusão parcial, porque o fenómeno do excesso de construção estendeu-se a outros usos do solo (subcapítulo 1.2).

Se os problemas da dispersão urbana, do excesso de construção, do solo inutilizado e das estruturas obsoletas são características marcantes das áreas urbanas Portuguesas, então quais foram as falhas da política de ordenamento do território para se ter chegado a estes resultados?

Primeiro para contextualizar, é importante fazer uma breve referência ao Sistema de Gestão Territorial Português. Em conformidade, a política de ordenamento do território em Portugal é estabelecida pelo Governo Central à escala nacional e regional, que por sua vez, são responsáveis por estabelecer as linhas orientadoras através da definição de um modelo de desenvolvimento do uso do solo que é vinculativo apenas para as entidades públicas. Assim sendo, são os Municípios (Administração Local) que desenvolvem e implementam os instrumentos que regulam o uso e a transformação do solo. Estes instrumentos são de três tipos: (i) o Plano Director Municipal, que é o principal instrumento e que cobre toda a área do Município (solo urbano e rural); (ii) o Plano de Urbanização, que está centrado na escala urbana; (iii) o Plano de Pormenor, que é normalmente implementado à escala urbana, tanto para programar a expansão lateral de um bairro localizado nos limites da cidade como para programar a reestruturação e renovação de uma unidade urbana (quarteirão, bairro) integrada na cidade. O primeiro dos instrumentos é obrigatório do ponto de vista legal. A escala local será o foco desta reflexão.

As primeiras experiências com Planos Directores Municipais ocorreram na década de 80. Contudo, foi nos anos 90, que a larga maioria dos Municípios aprovou o seu próprio plano de ordenamento do território. Quais eram as principais características destes instrumentos regulatórios? E que tipo de consequências territoriais eles não conseguem evitar?

Silva (2013) revela que a primeira geração de Planos Directores Municipais foi produzida num contexto de crescimento económico e demográfico[91]. Alguns destes instrumentos[92] delimitaram perímetros urbanos generosos e em alguns casos nem se quer distinguiram entre solo urbano consolidado e solo urbano disponível para urbanização[93] (Silva, 2013). É verdade, a política de ordenamento do território antecipou uma bolha imobiliária muito superior àquela que acabou por acontecer: “o solo urbanizável, que permanece por urbanizar, corresponde a 71% do total de solo disponível para urbanizar nos Planos Directores Municipais” (DGT, 2015: 10). Isto significa que apenas 29% do solo urbanizável foi efectivamente transformado. No entanto, este estudo omite o número de lotes vazios existentes quer nas áreas consolidadas existentes quer nas novas urbanizações. Como tem sido demonstrado, a subdivisão prematura da propriedade tem um impacto brutal nas periferias dos povoamentos Portugueses. Logo, é possível extrapolar que as novas urbanizações (incluídas nos 29% mencionados antes) têm uma quantidade solo vazio demasiado elevada para continuar a ser ignorada (Subcapítulo 1.2). Quer isto dizer que é uma abordagem simplista, dizer que 29% do solo urbanizável foi construído, quando uma parte substancial deste mesmo solo permanecer vazio.

Outro autor acusa os Planos Directores Municipais de criarem especulação imobiliária: “os terrenos expectantes, criados pela 1ª Geração de Planos Directores Municipais, geraram as condições objectivas para que se generalizassem fenómenos de especulação com o valor do solo, mesmo nas aldeias mais remotas, inflacionando exageradamente a componente do terreno no custo final da construção – o qual, por isso, atinge valores absurdos ao mesmo tempo que induz a procura de solos não-urbanos [indisponíveis para promover a urbanização] para construção” (Jordão, 2009: 112). De facto, esta é a confirmação de que a especulação imobiliária não tem sido mitigada pela política de ordenamento do território. Contudo, é um erro atribuir a fonte da especulação imobiliária aos Planos Directores Municipais: George (2009 [1881]) desenvolveu a teoria da escassez artificial, na qual o solo de melhor qualidade (o solo localizado nos melhores lugares das cidades: podem ser centros históricos/baixas das cidades ou novos bairros dinâmicos) tende a valorizar a um ritmo superior ao da inflação (Gwartney, 2014; Ribeck, 2002) e em que um número significativo de proprietários, com imóveis nestas áreas ou em áreas circundantes, na posse desta informação, optam por reter, em vez de transaccionar ou desenvolver eles mesmos a propriedade, deixando a degradar-se (ou permanecer nestas condições muitos anos para lá do necessário). Os proprietários que estão disponíveis para negociar os imóveis, em regra, pedem valores monetários totalmente desfasados dos fluxos de caixa correntes das propriedades: acerca do problema da regeneração urbana, Pardal (2014: 13) identifica que “a indisponibilidade do solo e o desinteresse dos proprietários de prédios em ruína ou em estado de abandono em recuperá-los, utilizá-los ou vendê-los, optando por manter a sua degradação (…) é o principal problema que impede a reabilitação urbana”. E aqueles que podem aceder às pretensões destes proprietários (ou responder a este nível de preços) são apenas os especuladores e as grandes empresas e instituições. No caso dos proprietários que apenas retêm os imóveis, eles irão esperar vários anos até decidirem transaccionar ou desenvolver a propriedade, e quando esse tempo chegar, os mesmos problemas voltarão a ser colocados. Em qualquer dos casos, a pequena e média empresa e o cidadão com um nível médio de rendimentos ficará impossibilitado de pagar por estes imóveis. Mas eles precisam de um lugar para viver e um lugar para trabalhar e a solução natural de mercado é a periferia (esta varia, naturalmente, de cidade para cidade, mas de um modo geral, esta é a regra). Por sua vez, uma combinação inconsciente mas comum (no sentido de ser em simultâneo), entre os proprietários do solo de melhor qualidade, produz uma escassez artificial de solo nos melhores lugares das cidades e assim cria uma transferência massiva da procura para áreas periféricas. Esta transferência da procura de áreas centrais para a periferia gera uma valorização do solo rural situado para lá dos limites da cidade. O solo valoriza de tal forma, que torna-se mais rentável mantê-lo sem utilização do que explorá-lo extensivamente através de plantações agrícolas ou florestais. E este é um longo ciclo sem fim. Por esta razão, pode-se concluir que os Planos Directores Municipais não criaram a especulação imobiliária. Este fenómeno é anterior à implementação da política de ordenamento do território: “Não se explica[94] que o mercado de solo obrigue a que se precisem de 2 hectares de solo expectante, que ficam latentes, por cada 3 hectares que se ocupam de modo real e activo” (Solans, 2002: 169 citado por Pereira, 2004: 138). Como tem sido demonstrado, a fonte do problema não são os Planos Directores Municipais. O problema é que estes instrumentos e a política de ordenamento do território, de um modo geral, não contiveram os efeitos da especulação imobiliária. Nalguns casos, deram-lhe estatuto legal (visível na inundação de planos de ordenamento do território expansionistas aprovados por todo o lado) e noutros casos, agravaram os problemas naturais do mercado de solos: em Lisboa, tem sido reconhecido, enquanto factor positivo, o facto de o seu primeiro Plano Director Municipal[95] “impor regras de gestão urbanística tendentes à estabilização das áreas históricas, travando as dinâmicas de substituição de edificado e de descaracterização da morfologia urbana” (CML, 2009: 39). Este é um exemplo de agravamento do fenómeno da escassez artificial provocado pelos Planos Directores Municipais. De facto, esta decisão é apenas uma forma de levar a cidade até à sua degradação, em vez da sua estabilização[96]. O novo Plano Director Municipal da cidade (CML, 2012), de certa forma, contradiz aquilo que é referido no diagnóstico (CML, 2009), porque considera que uma das principais fraquezas da cidade é a “escassez de parques de estacionamento para os residentes, em particular, nas áreas centrais da cidade” (CML, 2012: 14). Logo, se não é possível modernizar os edifícios (adicionando garagens) situados nas áreas centrais (onde a maioria dos edifícios não tem garagens para estacionamento), os residentes são forçados a estacionar as respectivas viaturas nas ruas. Isto leva ao congestionamento das ruas e pior, reduz o espaço de circulação das pessoas devido à redução da dimensão dos passeios. Naturalmente, este desconforto para as pessoas é uma perda para a cidade.

Assim sendo, quais são as consequências destas falhas?

A primeira de todas é a limitação da oferta de solo através do fenómeno da escassez artificial: “no caso Português, existe uma clara distinção entre a oferta potencial e a oferta real – esta diferença dá-nos a dimensão das tensões especulativas que se instalam” (Guinote, 2008). A definição de extensas áreas urbanas (incluindo o solo rural disponível para ser transformado em solo urbano) através dos Planos Directores Municipais não significa um aumento da oferta, porque os proprietários não são forçados a desenvolver os seus imóveis ou a vendê-los a alguém disponível para o fazer. O imposto sobre a propriedade não está conectado com os modelos de ordenamento (que integram os Planos Directores Municipais), logo estes acabam apenas por ser um subsídio implícito aos grandes proprietários de solo urbano[97]. Contudo, esta atribuição discriminatória de subsídios não é o propósito da política de ordenamento do território nem de qualquer outra política pública.

Outra consequência é a dispersão urbana: “a dimensão exagerada dos perímetros urbanos e a escassez de programação dos mesmos provou ser desastrosa: abasteceu a proliferação de espaços urbanos não-consolidados, afectando paisagens, que permaneceram estabilizadas durante décadas e geraram necessidades de infra-estruturas com custos próximos do incomportável para os Munícipes, cidadãos e outros utilizadores” (Silva, 2013: 1). Uma consequência natural do mercado é a dispersão, e a política de ordenamento do território deve evitar ou, no mínimo, controlar esta tendência. Não foi isto que se sucedeu. Além da dimensão excessiva dos perímetros urbanos, não existe qualquer controlo acerca da transformação das parcelas rurais em solo urbano. Para explicar a questão da falta de programação será utilizado um exemplo ilustrativo (Esquema 1).

Se o proprietário da parcela A localizada próxima dos limites da cidade L iniciar a urbanização da sua propriedade e os proprietários das parcelas B, C e D, na mesma situação, decidirem manter o uso corrente, esta situação não impede os proprietários das parcelas X, Y e Z, se assim quiserem, de iniciarem a urbanização das suas propriedades antes dos proprietários das parcelas B, C e D melhor localizadas. Se não existisse política de ordenamento do território, os resultados não seriam muito diferentes. Logo, aqui estão as consequências: “As novas periferias caracterizam-se pela fragmentação do espaço, coexistindo diferentes usos com conteúdo social diverso (bolsas de marginalidade, conjuntos residenciais elitistas, novas centralidades,…). Estas peças cada vez mais autónomas, distribuem-se de forma descontínua, em espaços intersticiais mais ou menos alargados, daí resultando densidades médias brutas baixas (…) Estes modelos de organização territorial apresentam debilidades do ponto de vista territorial e ambiental, não sustentáveis a prazo, porque são grandes consumidores de solo e de energia, com custos de infra-estruturas e de gestão dos serviços elevados face às extensas áreas de baixa densidade que servem, provocando a redução progressiva dos espaços abertos e a degradação/desaparecimento das paisagens rurais, onde se misturam” (Pereira, 2004: 131-133); “Uma coisa é evidente: pagamos com o erário público os elevados custos da infra-estruturação e dos serviços prestados in loco ao povoamento difuso, sem os equivalentes benefícios, isto é: temos muitos kms de infra-estruturas instaladas, muitos kms percorridos pelo camião do lixo, pelo carteiro, pelo transporte escolar, etc, para servir relativamente poucas pessoas. Em resumo: investimentos e custos altos vs níveis de atendimento proporcionalmente baixos” (Jordão, 2009: 112).

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Numa escala mais detalhada, quais foram as consequências da última bolha imobiliária em Lisboa (o subcapítulo 1.2 mostra as evidências ao nível dos subúrbios)? “Entre Janeiro de 1986, data da adesão de Portugal à União Europeia, e o ano de 2005, Lisboa viveu um período de grande desenvolvimento urbano. A área urbanizada da cidade aumentou, com intervenções relevantes a norte da Segunda Circular[98] (…) A sustentar esta mudança estiveram os fundos europeus, o investimento estrangeiro no imobiliário e a facilidade de acesso ao crédito pelos promotores nacionais. Foi um período em que a Área Metropolitana de Lisboa alastrou em mancha de óleo e o centro da cidade se esvaziou, o que levou ao aumento dos edifícios devolutos e arruinados na cidade construída até meados do século XX. O crédito para compra de casa era fácil, os preços das casas e lotes de terreno eram inferiores aos do centro da cidade (…) O aumento da diferença do valor dos terrenos entre o centro da cidade e os municípios vizinhos criou a expectativa de obter mais-valias fundiárias, substituindo edifícios antigos por construção nova com mais volumetria (…) Ao crescer em mancha de óleo, a área metropolitana cria um enorme desperdício de recursos, sobretudo de energia e terrenos (…) Com a estagnação do investimento público e privado e num quadro de crescimento tendencialmente zero nos próximos anos, o modelo de desenvolvimento urbano baseado na dispersão e na compra de casa própria entrou em declínio” (CML, 2012: 9-10). Logo as consequências são: (i) a cidade perde população para as periferias desordenadas; (ii) os valores do solo fornecem mais-valias[99] a alguns promotores/construtores que substituem edifícios velhos por novos, geralmente com maior intensidade de utilização do solo; (iii) uma subida dos edifícios vagos e obsoletos na cidade construída antes de 1986[100]. De acordo com o Município de Lisboa, as causas são o fluxo de investimentos para o mercado imobiliário, porque o modelo de desenvolvimento urbano baseado na dispersão acabou com a crise. Contudo, não existe um reconhecimento acerca das falhas da actual política de ordenamento do território. O diagnóstico não é perfeito: continuam a faltar vários pontos e o Município não reconhece os efeitos da especulação imobiliária no desenvolvimento urbano. Neste sentido, se o modelo de desenvolvimento urbano corrente cria um massivo desperdício de recursos, quais são as soluções para corrigir o problema? Como é possível inverter a tendência? Ou será que a única solução é apenas parar o crescimento económico?

Aparentemente não existem dúvidas acerca da nova direcção que deve ser adoptada pela política de ordenamento do território: “é preciso que a ocupação construída do território se ajuste às reais necessidades da população e da economia e que a sua expansão se balize por critério de contenção – pela rentabilização das estruturas existentes e pela racionalidade das novas construções – e de concentração [critério] – pela compactação e consolidação de áreas previamente urbanizadas” (Sá Marques et al, 2009: 134). O reconhecimento de que os resultados da política de ordenamento do território não são compatíveis com os objectivos desta política, é comprovado pela necessidade de rever, profundamente, o quadro legal: esta investigação já suporta a justificação para a necessidade de rever não só o quadro legal e os modelos de ordenamento implementados, mas também a política fiscal. De facto, em 2014 foi aprovada a nova lei do solo sobre a qual recaíram muitas expectativas: “a promoção de uma ocupação urbana compacta do território viu-se ainda muito limitada pela ausência, durante este período de programação, de uma revisão legislativa que tivesse demovido o investimento massivo em novas urbanizações por via de uma limitação da captação privada das mais-valias[101]. A desaceleração da expansão urbana que se verificou neste período [2007-2013] resultou antes de um contexto de crise financeira que limitou o acesso ao crédito das empresas e famílias portuguesas e, não tanto, da inversão integral e coerente do modelo de expansão urbana que, até então, encontrara acolhimento legal e racionalidade económica, em particular na sua integração com o modelo dominante de aquisição de habitação própria pelas famílias portuguesas” (DGT, 2014: 198). Adiante o mesmo Relatório mostra mais optimismo acerca da nova lei do solo: “ [apesar] do forte investimento de enquadramento legislativo e de financiamento comunitário [União Europeia] na regeneração e na reabilitação urbana, (…) o tardar de um novo quadro legislativo do solo conservou durante este período a lógica de apropriação indevida de mais-valias resultantes da reclassificação do solo e da urbanização, mantendo assim o quadro de incentivos económicos que levara à expansão excessiva das áreas urbanizáveis e urbanizadas no território nacional” (DGT, 2014: 212).

Então agora a questão é saber se a reforma da lei do solo é uma solução real para o Problema?

2.2 A Reforma da Lei do Solo: Porque é que continuamos a repetir os mesmos erros?

Quando se observa que “numa sociedade dinâmica, a solução correcta para o problema acerca do constitui num dado momento, o maior e melhor uso do solo, nunca pode ser uma solução permanente” (Cornick, 1938: 2), então a questão é, porque é que continua a existir uma elevada rigidez nos modelos de ordenamento do território em Portugal? Existem duas razões: (i) a crença jurídica e (ii) a crença económica.

Não existe flexibilidade nos modelos de ordenamento do território (ou uma ausência de estratégia e adaptação a novos processos de inovação), porque esta política pública está mais direccionada para proteger “direitos adquiridos” de um pequeno número de proprietários do que para desenvolver as soluções que irão ajudar a estimular o progresso da sociedade. Um diagnóstico simples, como o realizado anteriormente, permite concluir que era necessário reformar a lei do solo. Seguindo o diagnóstico, o Governo Português conclui esta reforma em 2014. Contudo, este quadro regulatório mantém algumas ineficiências, que resultam da contradição entre os objectivos e os meios disponíveis para os alcançar.

Começando pela questão jurídica: os direitos de propriedade impedem que muitos dos objectivos da política de ordenamento do território possam ser alcançados. O problema não são os direitos de propriedade como um todo. Mas os direitos de propriedade enquanto fundamento legal da especulação imobiliária são um problema real. Quando é concluído que o solo urbanizável é excessivo, a solução óbvia seria a contracção destas áreas. Todavia, para concluir a redução das áreas urbanizáveis, os proprietários têm de ser compensados pelas suas perdas (estas perdas são, na sua maioria, fictícias ou valores do solo) de acordo com o que está estipulado nos artigos 3º, 4º e 17º da lei do solo. O ponto 1 do artigo 3º estabelece os princípios gerais, incluindo, a solidariedade intrageracional e intergeracional, assegurando a qualidade de vida e um desenvolvimento económico equilibrado às gerações presentes e futuras; economia e eficiência, assegurando a utilização eficiente e racional dos recursos naturais e culturais, assim como a estabilidade ambiental e financeira das opções dos planos de ordenamento do território; equidade, assegurando a justa distribuição de benefícios e encargos resultantes da implementação dos planos; segurança jurídica e protecção da confiança, assegurando a estabilidade dos sistemas legais e o respeito pelos direitos existentes e legalmente consolidados”. Seguindo estes princípios, o número 3 do artigo 4º (acerca da propriedade privada) defende que “a imposição de restrições sobre o direito de propriedade privada e nos direitos sobre o solo é sujeito ao pagamento de uma justa compensação nos termos e de acordo com a lei”. Para completar, o número 1 do artigo 17º determina que o “sacrifício de direitos existentes e juridicamente consolidados pode ter lugar apenas nos casos expressamente previstos na lei ou nos planos de ordenamento do território aplicáveis e através do pagamento da justa compensação”. Assim, a reforma da lei do solo continua a alimentar a relação de dependência legal entre os planos de ordenamento do território e os proprietários. Uma razão para desconfiar desta questão pode ser demonstrada por eventos passados: a primeira geração de Planos Directores Municipais, aprovada maioritariamente nos anos 90, tinha a mesma preocupação legal. Esta é uma das explicações para as extensas áreas urbanizáveis que estavam previstas em cada um destes planos. Os Municípios ou as entidades especializadas responsáveis pela concepção dos planos basearam-se originalmente, nos alvarás de loteamento concedidos pelos Municípios (mesmo quando o limite temporal dos alvarás já tinha caducado e os proprietários continuavam a manter a propriedade sem qualquer utilização ou construção). Por outras palavras, mesmo quando o proprietário teve o alvará, que num determinado momento acabou por caducar (e ele acabou por não construir nada contrariamente ao que estava previsto), a opção política dos Municípios foi a de incluir estas propriedades dentro dos limites das áreas urbanizáveis, com o argumento de não contrariar as expectativas existentes. Os resultados desta doutrina são evidentes e foram expostos neste relatório.

Contudo, é importante saber por que razão uma doutrina errada continua a prevalecer? E como é que esta doutrina impede que se alcancem os principais objectivos da política pública de ordenamento do território?

A primeira questão pode ser respondida com a ausência de diagnósticos aprofundados que reflictam a realidade da evolução recente dos territórios. Esta escassez de publicações dificulta o conhecimento acerca dos problemas reais da Sociedade Portuguesa, em diferentes dimensões.

Finalmente, a segunda questão requer outro tipo de reflexão. Os objectivos (ou fins) da política de ordenamento do território são “reforçar as potencialidades do solo, salvaguardando as suas qualidades e o cumprimento das suas funções ambientais, sociais, económicas e culturais (…); garantir o desenvolvimento sustentável, a competitividade económica territorial, a criação de emprego e a organização eficiente do mercado fundiário[102], de modo a evitar práticas lesivas do interesse geral; reforçar a coesão nacional, organizando o território de modo a conter a dispersão urbana e a construção dispersa (…); racionalizar, requalificar e modernizar os centros urbanos, os povoamentos rurais e a consistência dos sistemas em que se inserem; assegurar o aproveitamento racional e eficiente do solo, enquanto recurso natural escasso e valorizar a biodiversidade; dinamizar as potencialidades das áreas agrícolas, florestais e silvo-pastoris; regenerar o território, promovendo a requalificação de áreas degradadas e a reconversão de áreas urbanas de génese ilegal” (artigo 2º da lei nº31 de 2014, de 30 de Maio). Estes objectivos podem ser resumidos num único objectivo geral: garantir a maior e melhor utilização do solo compatível com o interesse público. Então com esta doutrina, como é que é possível alcançar estes objectivos? Se o Município reduzir as áreas urbanizáveis sem pagar qualquer compensação, os proprietários podem recorrer da decisão nos tribunais e com o actual quadro legal, o mais provável é receberem parecer favorável. Como esta reforma não abrangeu o código das expropriações (e mesmo que o fizesse, os resultados seriam idênticos), os proprietários que detêm parcelas de solo rural que estão disponíveis para transformação em solo urbano, mas que até ao momento ainda não foram, com a aprovação de um novo Plano Director Municipal (ou com uma alteração) podem receber uma compensação monetária por todo o valor especulativo (valor do solo) das suas propriedades sem terem feito nada. Este valor não inclui apenas a componente do valor do solo derivada da aproximação à cidade ou a outros povoamentos urbanos, como também os custos de construção de acordo com os parâmetros urbanísticos previstos no plano anterior. Novamente, é visível que esta “crença jurídica” defende que os valores do solo pertencem por direito aos respectivos proprietários particulares, mesmo quando estes nada fizeram para obter estes valores. Esta lei revela alguns instrumentos que são totalmente ineficientes como a expropriação por utilidade pública ou os subsídios e as isenções fiscais para promover a remodelação dos edifícios. Qualquer uma destas soluções não resolve o problema, porque aqueles que as propuseram nem se quer entenderam a principal fonte do problema. Para concluir, se estas são as únicas soluções, então os problemas nunca serão resolvidos e a política de ordenamento do território nunca será eficiente. Por outras palavras, a sociedade pode nunca vir a beneficiar, em função das actuais condições políticas, de um território ordenado, onde o solo é, em regra, alocado na sua melhor utilização.

A outra premissa errada é a “crença económica”. A crença económica corresponde ao entendimento, por parte dos reguladores, de que os valores do solo elevados são o motor do desenvolvimento económico. De certa forma, é verdade. No entanto existem duas formas de obter elevados valores do solo: (i) ignorando o mercado de solos; (ii) melhorando a qualidade dos elementos urbanos e a complementaridade entre os diferentes usos do solo. Como Gaffney (1964: 117) referiu: “Quando os Planeadores advogam acerca da manutenção do valor do solo urbano, eu fico com receio que não tenham distinguido cuidadosamente entre dois meios para esse mesmo fim: melhorar a qualidade e a eficiência do espaço urbano é um deles; limitar a oferta total de solo é outro. O primeiro é de interesse geral, urbano e rural, proprietário e arrendatário, empregador e trabalhador. O último é apenas uma vantagem parcial para os proprietários do solo urbano contra os outros grupos logo um conceito radicalmente diferente (…) A contenção urbana é desejável para reforçar a qualidade e a eficiência da vida urbana, mas não é para a redistribuição dos valores para beneficiar os proprietários de solo urbano”. Logicamente, o problema não é manter os valores do solo elevados, mas o caminho escolhido para chegar a esse objectivo. Em Portugal, a opção é limitar a oferta total de solo. Como pode isto ser possível se a política de ordenamento do território é expansionista? Os Planos Directores Municipais criaram áreas urbanizáveis sobredimensionadas com o argumento de que isso seria necessário para “garantir uma oferta superior à procura evitando efeitos monopolistas e a fuga de oportunidades de investimento” (Pereira, 2004: 140). Esta abordagem ignora a teoria da escassez artificial, como é explicado antes. Ao ignorar esta teoria, a política de ordenamento do território não consegue entender o funcionamento do mercado de solos. Logo o carácter expansionista dos Planos Directores Municipais não evita os efeitos monopolistas do mercado de solos, no mínimo mantém os mesmos efeitos que existiriam se não houvesse política de ordenamento do território[103]. Pardal (2006: 72) diz que “os planos territoriais não podem regular o mercado porque, na sua substância, estes ignoram-no por completo”. Contudo, isto não é ignorar o mercado, porque existe uma crença que sustenta o carácter expansionista dos planos[104]: a crença de que os Planos Directores Municipais expansionistas promovem o desenvolvimento económico. Logo eles não ignoram o mercado. O problema é que não entendem o seu funcionamento. Esta é a explicação para os erros de gestão que continuam a ter cobertura e que apresentam os resultados que têm sido descritos ao longo deste relatório. A verdade é que “a aprovação de um plano não determina que os solos que o integram sejam imediatamente disponibilizados (…) levando à retenção especulativa, porque os proprietários julgam que o valor dos seus terrenos vai aumentar no médio ou no longo prazo e optam por esperar para poderem maximizar as suas mais-valias[105] (Guinote, 2008).

Dentro da crença económica está o argumento de que a política de ordenamento do território deve manter-se estável para não prejudicar os investimentos de longo-prazo. Aqui existem dois fundamentos de base: (i) os defensores da introdução de maior flexibilidade na política de ordenamento do território para absorver novas oportunidades de investimento que não tenham sido abrangidas pelos planos; (ii) os defensores da estabilidade para assegurar a confiança. Embora possam parecer contraditórios, estas duas premissas são a fundação da actual corrente dominante na política de ordenamento do território.

A introdução de maior flexibilidade na política de ordenamento do território é defendida quando é necessário levantar as restrições à urbanização em determinadas secções do território. Isto pode ser, por exemplo: o Promotor A tem uma propriedade que está classificada como solo rural ou está localizada em leito de cheia ou está classificada como “património de interesse público”, logo de acordo com o Plano de Ordenamento do Território B, ele não pode transformar a sua propriedade (nos primeiros dois casos, ele não pode construir uma estrutura permanente sobre a propriedade e no último caso, ele não pode demolir o edifício existente). O principal argumento para contornar a restrição é o de que a política de ordenamento do território não deve bloquear o progresso. Neste sentido, é necessário criar menores restrições para absorver mais investimento. Esta corrente de pensamento é mais claramente observada durante a fase de expansão do ciclo imobiliário.

Por sua vez, o argumento a favor da estabilidade ganha força quando o ciclo imobiliário inverte a tendência: por outras palavras, quando entra na fase recessiva. A razão dada é que “do ponto de vista da estabilidade financeira não pode ser ignorado o facto de os bancos serem a principal fonte de financiamento do sector imobiliário e para a aquisição de propriedades por parte de empresas e famílias, visto que qualquer ajustamento negativo nos preços do imobiliário leva à degradação da qualidade dos activos detidos e pode contribuir para o aumento do incumprimento no crédito hipotecário, com impactos na rentabilidade e solvência dos bancos” (CMVM, 2013: 4). Naturalmente, a preocupação dos defensores da estabilidade é a de que o encolhimento das áreas urbanizáveis iria abranger um grande número de propriedades hipotecadas. Estas propriedades foram utilizadas como garantia durante a fase de expansão do ciclo imobiliário e os bancos não querem reconhecer que o valor de mercado destas propriedades caiu abruptamente nos últimos anos. Para impedir o reconhecimento da bolha imobiliária, um dos instrumentos utilizados tem sido a política de ordenamento do território. Através da manutenção destas propriedades classificadas como solo urbanizável, os bancos conseguem fundamentar o valor registado nos seus balanços para evitar a exposição dos seus activos tóxicos. Os bancos podem reter e especular com estas propriedades porque os impostos são muito baixos, mesmo quando estes não estão isentos do pagamento do imposto sobre a propriedade.

Em certo sentido, embora estes dois fundamentos pareçam ser opostos, a verdade é que eles são complementares um do outro. A abordagem varia em função da fase do ciclo imobiliário, mas os objectivos são os mesmos: (i) mostrar que não existe um modelo económico alternativo ao modelo actual que é baseado no desenvolvimento urbano em áreas periféricas[106]; e (ii) a ruptura do modelo irá colapsar o sistema financeiro[107]. Infelizmente, isto significa que os modelos actuais (económico e de ordenamento do território) nunca irão reconhecer a principal causa da crise e dos problemas territoriais. Por esta razão, o ciclo imobiliário continuará a existir no futuro e também as suas consequências.

Para concluir, nos anos 50, Whyte (1993 [1957]: 133) estabeleceu um paralelismo interessante entre o desenvolvimento económico e a dispersão urbana (decorrente do crescimento das metrópoles americanas) mesmo sem fazer directamente a ponte com o ciclo imobiliário (ainda que chegando a uma conclusão semelhante à de George (2009 [1881])), que é aplicável à realidade portuguesa e também ao que pode vir a ser o futuro, se nada de estrutural for feito: “Actualmente, gigantescos pedaços dos outrora espaços verdes rústicos têm sido transformados em vastos nevoeiros desertos que não são nem cidade nem subúrbio nem campo e a cada dia, (…) mais espaço rústico tem sido desbravado. Eles dizem que não podemos parar o progresso, contudo muito mais deste tipo de progresso e nós devemos ter o paradoxo de ser a prosperidade a reduzir os nossos padrões de vida”.

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Bibliografia

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  1. Legislação e Regulamentos

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Lei n.º 56/2008 de 4 de Setembro, Diário da República nº171 – 1ªSérie, Assembleia da República.

Lei n.º 66-B/2012 de 31 de Dezembro, Diário da República nº252 – 1ªSérie, Assembleia da República.

Lei n.º 75-A/2014 de 30 de Setembro, Diário da República nº188 – 1ªSérie, Assembleia da República.

Lei n.º 31/2014 de 30 de Maio, Diário da República nº104 – 1ªSérie, Assembleia da República.

  1. Videos

SIC (2014) “BPN/Depois da Fraude 2ª Parte: a Cobrança”, Grande Reportagem SIC, available in https://www.youtube.com/watch?v=BLAFm707vv8.

 

 

[1] Os números assinalados a vermelho correspondem a estimativas. Os números são expressos em milhões para todos os países. Em todos os países, o PIB é calculado de acordo com os preços correntes para cada ano. Apenas nos Estados Unidos da América, os números são apresentados em Dólares Americanos ($), enquanto nos restantes Países, os valores monetários correspondem a Euros (€).

[2] Não existem registos dos valores do solo em Portugal. Gaffney (2015) defende a utilização de elementos de substituição para aplicar o modelo como indicadores que representem a evolução da actividade da construção. Contudo, existem registos formais, publicados pelo INE, acerca das transacções de imóveis em Portugal. É este tipo de informação que pode validar a hipótese da bolha imobiliária.

[3] Contratos de Compra e Venda assinados e relacionados com propriedades situadas em Território Português (INE, 2015a).

[4] A média para este período foi de 179.837 contratos por ano.

[5] O lote vago é o local de construção explicitamente servido por infra-estruturas (passeios, estradas, iluminação pública, condutas, etc.). Isto é importante de referir porque existem outros tipos de lotes vagos em solo urbano: os lotes jurídicos em parcelas de solo bruto disponíveis para transformação em solo urbano. Os lotes jurídicos são constituídos através dos alvarás de loteamento emitidos pelos Municípios. Se o proprietário de solo rural disponível para transformação em solo urbano não implementar as obras de urbanização após o alvará de loteamento ter sido emitido, este tem a parcela inicial subdividida em vários lotes, mas apenas numa base jurídica.

[6] Para efeitos fiscais, em Portugal, todas as propriedades são classificadas como propriedades urbanas, rurais ou de uso misto (Lei n.º 66-B/2012 de 31 de Dezembro).

[7] A cidade já ultrapassou os limites oficiais/administrativos. Esta é a razão pela qual existe uma metrópole, que por sua vez, engloba 18 Municípios: Lisboa, Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira (Mapa 1).

[8] A Área Metropolitana de Lisboa é composta por duas sub-regiões: Grande Lisboa e Península de Setúbal. Cada uma tem 9 Municípios.

[9] Em 2011, as duas cidades (Agualva-Cacém e Queluz) tinham 44,49% do total de habitantes do Município de Sintra.

[10] Corresponde a uma auto-estrada com trajecto paralelo à linha férrea.

[11] Cerca de 5,36% (Tabela 7). O Mapa 4 representa uma área superior porque é baseado na continuidade urbana, enquanto a informação da Tabela recolhida pelo INE baseia-se nos limites administrativos.

[12] Os números são conservadores porque os limites reais podem ser superiores aos limites administrativos definidos pelo INE, como foi explicado antes.

[13]“O Google Earth e as imagens de satélite podem demonstrar, mesmo a um observador comum, que o desenvolvimento urbano é apenas uma pequena fracção da área total” (Fischel, 2012: 273).

[14] A cidade do Entroncamento, que tinha cerca de 20.000 habitantes, em 2011.

[15] Para a fase de expansão da Bolha, os valores médios das transacções foram: 130.313,44€ para os imóveis urbanos; 138.383,56€ para os imóveis rurais; 425.567,44€ para as propriedades de uso misto; e 131.498,11€ para o total de propriedades transaccionadas; enquanto durante a fase recessiva, os valores médios de transacção são: 149.299,00€ para imóveis urbanos; 110.866,75€ para os imóveis rurais; 378.865,25€ para as propriedades de uso misto; e 148.813,00€ para o total.

[16] Lei n.º 75-A/2014, de 30 de Setembro (Estatuto dos Benefícios Fiscais): esta permite que os Fundos de Investimento Imobiliário paguem apenas metade do imposto sobre a propriedade e do imposto sobre as tramitações onerosas de imóveis (disposições regulamentares ironicamente incluídas no capítulo VI, intitulado: Incentivos Fiscais ao Investimento Produtivo). Os Vistos Gold (PLMJ, 2015): regulam o investimento estrangeiro em Portugal, sendo um dos requisitos, a compra de propriedades imóveis com valor igual ou superior a 500.000,00€.

[17] Em termos absolutos, o valor médio de todas as propriedades transaccionadas, em 2000, era 137.755,00€ e em 2008, era 279.810,00€.

[18] De 137.755,00€ até 321.697,00€.

[19] De 136.155,00€ até 317.055,00€.

[20] Propriedades Rurais: de 345.159,00€ até 1.589.876,00€; Propriedades de Uso Misto: de 749.936,00€ até 3.352.347,00€.

[21] Propriedades Urbanas: de 317.055,00€ até 279.571,00€; Propriedades Rurais: de 1.589.876,00€ até 290.045,00€; Propriedades de Uso Misto: de 3.352.347,00€ até 694.776,00€.

[22] De 321.697,00€ até 279.810,00€.

[23] O valor médio das propriedades urbanas, para todo o período, é de 215.942,00€ e o valor médio das propriedades rurais, para todo o período, é de 544.577,00€.

[24] O valor médio das propriedades de uso misto para todos os anos abrangidos é 853.066,00€.

[25] O valor médio de todas as propriedades rurais transaccionadas em Portugal é 21.491,00€ e 155.862,00€ na Área Metropolitana de Lisboa. (Tabelas 2 e 8).

[26] O valor médio de todas as propriedades de uso misto transaccionadas em Portugal é 152,988,00€ e 389,931,00€ na Área Metropolitana de Lisboa. (Tabelas 2 e 8).

[27] Estes problemas devem estar identificados nos Instrumentos de Planeamento: Planos Directores Municipais.

[28] Existem mais evidências noutros bairros da cidade: Olivais, Chelas, Olaias, Benfica.

[29] Termo utilizado para identificar as secções da cidade com o valor mais elevado por metro2. Estas são as áreas centrais da cidade, e ao mesmo tempo, são as áreas onde o valor do solo mantém-se elevado, mesmo após o colapso da bolha. Ou mais precisamente é nestas áreas que a queda dos valores do solo é menos acentuada.

[30] Se a informação referente a 2008 não for considerada, então o número médio anual de transacções foi de 15.622.

[31] Se estas não tiverem sido concluídas, então é importante considerar a data limite do alvará.

[32] Em ambos os casos, tendo em consideração o factor tempo (emissão e validade da licença e a data de início e conclusão do processo de construção).

[33] Em alguns casos, tem sido o proprietário original a iniciar a operação de loteamento. Por proprietário original, entende-se o indivíduo ou empresa, que detém a propriedade desde o tempo em que o valor de mercado do seu imóvel não seria superior ao valor de mercado de outras propriedades de solo rural em utilização.

[34] O principal custo de construção é o juro do empréstimo (Gaffney, 1973; 2009).

[35] Por comparação, o montante do empréstimo acordado entre o Governo Português e o Fundo Monetário Internacional, o Banco Central Europeu e a União Europeia foi de 78.000.000.000,00€ e a maioria deste montante foi utilizado para financiar o próprio Estado. Apenas 12.000.000.000,00€ têm sido alocados na capitalização dos Bancos.

[36] Redes geridas e comercializadas, em Portugal, por empresas privadas.

[37] Que é pago ao operador da rede.

[38] Em alguns casos, os proprietários não são agricultores e a maioria deles não tem interesse em realizar acordos de arrendamento. Nem os agricultores estão disponíveis para pagar por aquelas propriedades, mais do que os montantes necessários para aplicar com sucesso o seu trabalho.

[39] O termo é responsabilidade do Autor.

[40] Hoje em dia, a intensidade deste tipo de ligação tem sido reduzida, devido às razões que serão avançadas de seguida. Apesar de tudo, o transporte público mais rápido e acessível à baixa da cidade de Lisboa continua a ser o transporte fluvial.

[41] Este projecto foi desenvolvido, durante os anos 90, para receber um grande evento mundial: a EXPO 98.

[42] O Projecto do TGV acabou por chegar a uma pequena secção da cidade de Lisboa entre a Estação do Parque das Nações e a Estação do Braço de Prata, mas com a crise, o Governo Português decidiu cancelar a implementação do projecto.

[43] Foi um processo desenvolvido de raiz.

[44] Associação Portuguesa de Centros Comerciais: http://www.apcc.pt/centros/.

[45] Cinco dos oito Centros Comerciais que foram inaugurados após o colapso da bolha imobiliária (2009-2013), abriram em 2009.

[46] http://www.idealista.pt/news/financas/investimentos/2015/05/13/27359-almada-forum-e-forum-montijo-vendidos-a-gigante-blackstone.

[47] http://observador.pt/2015/01/07/freeport-de-alcochete-vendido-grupo-britanico-hammerson/.

[48] A Lista com os Centros Comerciais não inclui todos os tipos de projecto actualmente existentes em Portugal. Estes são apenas os que integram a APCC.

[49] Legenda: AMP é Área Metropolitana do Porto e AML é Área Metropolitana de Lisboa.

[50] http://www.tvi24.iol.pt/grupo-auchan/immochan/auchan-inaugura-primeiro-centro-comercial-alegro.

[51] http://www.jornaldenegocios.pt/empresas/detalhe/centro_comercial_em_castelo_branco_inaugura_com_40_das_lojas_fechadas.html.

[52] https://www.publico.pt/economia/noticia/algarveshopping-inaugurado-amanha-20182.

[53] https://casa.sapo.pt/Noticias/Inauguracao-do-Aqua-Portimao-cria-1.570-postos-de-trabalho/?ID=15733.

[54] http://www.bragaparque.pt/sobre/urbaminho.aspx.

[55] http://sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/00F54CBE3C9F6EA7DBB7D69E9D166F88_622004161723.PDF.

[56] http://www.sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/B92395AD92FAD860AECF46F993361F9F_62200415582.PDF.

[57] http://www.tvi24.iol.pt/amorim-imobiliaria/17-10-2004/amorim-inaugura-dolce-vita-douro-num-investimento-global-de-100-milhoes.

[58] http://www.dn.pt/economia/interior/dolce-vita-tejo-abre-na-amadora-apesar-da-crise-1218664.html.

[59] http://www.sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/74F2B6C44EA3B9A90EC35683B3D1F43B_622004155116.PDF.

[60] http://www.cm-barreiro.pt/frontoffice/pages/719?news_id=1720.

[61] http://jornaldaregiao.blogspot.pt/2011/04/forum-sintra-ja-abriu.html.

[62] http://sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/a4d5f99b-7cb3-4af1-a6cc-3f77af86cba7.pdf.

[63] http://www.tvi24.iol.pt/shopping/15-09-2004/sonae-investe-66-milhoes-num-novo-centro-comercial-em-loures.

[64] http://sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/3A04DEAC7C235F044D6679AA7BA55724_622004172541.PDF.

[65] https://www.marshopping.com/pt-pt/about-the-centre/press-release/mar-shopping-abre-a-16-de-outubro.

[66] http://sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/9A62A0BBF5E48E1BCFB026C25EBD52F8_922004132559.PDF.

[67] http://www.jornaldenegocios.pt/empresas/detalhe/parque_nascente_comercializado_a_100.html.

[68] http://www.sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/97bc043f-7a81-4d1a-8e2e-798a98655acc.pdf.

[69] http://www.sonaesierra.com/uploadfiles/pressreleases/d3f5b69c-1829-4193-ba5c-35f4bd0f9024.pdf.

[70] Se globalmente existem 67 parcelas de solo vazio nestes cinco loteamentos, então pode estimar-se que, no mínimo, existem muitas centenas de lotes vazios neste conjunto de loteamentos. Estes loteamentos cobrem directamente os dados referentes a apenas uma das 17 cidades existentes na Área Metropolitana de Lisboa.

[71] Nos povoamentos urbanos.

[72] Linha do Norte, que liga Lisboa e Porto.

[73] Embora a propriedade estivesse situada numa área com elevada fertilidade natural e mesmo sem estar classificada como solo disponível para desenvolvimento urbano (ou área urbanizável) no primeiro Plano Director Municipal de Vila Franca de Xira, as pistas apontam para o facto de que já não se investiu nada em plantações agrícolas durante um conjunto de anos prévios à aprovação do Projecto (IAD, 2007).

[74] Com suporte em informação disponível em IAD (2007).

[75] É uma Auto-Estrada que liga Sintra a Lisboa.

[76] Esta liga Cascais a Lisboa.

[77] Existem 32 parcelas vazias neste loteamento.

[78] O loteamento tem 20 parcelas vazias.

[79] O loteamento tem 8 parcelas e todas estão vazias.

[80] Isto foi revelado durante a fase de expansão do último ciclo imobiliário.

[81] A explicação acerca da Teoria da Escassez Artificial é desenvolvida no segundo capítulo deste relatório.

[82] Tem sido evidenciado que os valores do solo são a locomotiva do crescimento económico. Em tempos de prosperidade, estes crescem anualmente a uma percentagem mais elevada do que a inflação (Gwartney, 2014).

[83] O mito de que os valores do solo tendem sempre a subir leva a conclusões como esta: a hipoteca pode reduzir o risco do empréstimo.

[84] Pelos Media, Banco de Portugal e Governo Português.

[85] Com a hipótese de vir a desenvolver um grande projecto imobiliário.

[86] Normalmente com dinheiro emprestado.

[87] Existe provavelmente algum exagero neste ponto, porque o processo de vendas acompanha todo o desenvolvimento do projecto. Contudo, o Promotor coloca para venda apenas os produtos finais do seu projecto. O promotor não coloca os lotes para venda, porque o objectivo é ser ele a desenvolvê-los.

[88] No caso dos Bancos que faliram como o BES, o BPN e o BANIF, a lista dos maiores devedores mostra o predomínio dos especuladores imobiliários (SIC, 2014; Santos Guerreiro e Vicente, 2015)

[89] “Famílias, Promotores Imobiliários e mesmo Bancos encontraram-se eles próprios lastrados por um capital próprio negativo onde quer que o valor do imobiliário sobre o qual a hipoteca foi realizada cai para valores inferiores ao crédito concedido. Isto é particularmente grave para os bancos que fornecerem crédito para adquirir propriedades em áreas urbanizáveis, que por sua vez, perderam a maioria do seu valor” (Bingre do Amaral, 2011: 28-29).

 

[90] Surpreendentemente, esta parece ser a principal causa das falhas das cidades: “As nossas áreas urbanas sofrem o declínio das indústrias tradicionais, a exclusão social, o desemprego, a expansão urbana, o declínio dos centros urbanos, a delinquência, a intensa poluição e degradação ambiental. Estas tendências tanto nas cidades como nas zonas rurais relacionam-se com o fenómeno da globalização” (EUSP, 2013: 10).

[91] Esta questão é relevante para os problemas correntes.

[92] Silva (2013) foi conservador porque a delimitação de “perímetros urbanos generosos” foi uma regra comum a todos estes instrumentos.

[93] O Município do Entroncamento, onde o autor reside é, até ao momento, um desses casos.

[94] Importa referir que o autor citado está a descrever o padrão de crescimento urbano da cidade de Lisboa durante a década de 60 e início da década de 70.

[95] Desde 2012, esta Cidade tem um novo instrumento, que surgiu a partir da renovação do primeiro.

[96] Este é um problema de outro tipo de doutrina: “Os bairros históricos estabelecem o caminho para a incorporação de regulamentos adicionais de uso do solo que são resistentes às alterações na estrutura das cidades (…) as maiores dificuldades dos bairros históricos são o facto de estes oferecerem excessiva protecção contra a mudança. Os residentes em algumas localidades chegam a temer que as modificações futuras da sua própria propriedade podem tornar-se extremamente restritas” (Fischel, 2013: 345-346). O urbanismo tem uma doutrina que entende as cidades como uma forma de arte. O problema não é a arte em si, mas antes o fundamentalismo extremo de alguns dos seus seguidores. Um aviso importante deveria ser feito: “Numa cidade podem existir edifícios que sejam magníficas obras de arte; até bairros completos que tenham conseguido a permanência e estabilidade de uma cidade estilística completa; porém a cidade no seu conjunto, expressão de instabilidade e fluência da alma colectiva, nunca alcançará o nível da obra de arte. Os raros casos em que isto não sucede assim são as de cidades mortas, preservadas artificialmente. Só quando morrem as cidades alcançam a condição de obras de arte” (Chueca Goitia, 2008 [1982]: 35). Os urbanistas que levam esta doutrina ao extremo tendem a ignorar as pessoas e a bloquear o desenvolvimento e o progresso das áreas centrais da cidade. Consequentemente acabam por criar, em regra, mais problemas do que benefícios através da imposição da manutenção da morfologia urbana e as características dos edifícios. Esta questão merece outro tipo de reflexão que não é compatível com o presente trabalho. Esta deverá ser desenvolvida em futuras investigações.

[97] Considerando um plano de duas dimensões: os proprietários de solo rural (geralmente com propriedades de dimensão relevante) são os grandes beneficiados. Através da inclusão de um plano com três dimensões: existem também os proprietários de lotes vagos, lotes de estacionamento, parcelas vazias, edifícios obsoletos, estruturas de pequena dimensão, que podem obter uma valorização dos seus imóveis através da implementação de novos parâmetros urbanísticos com a permissão para construir com maiores níveis de densidade.

[98] Corresponde ao anel mais distante do centro da cidade (considerando uma abordagem concêntrica) dentro dos limites administrativos do Município. A estrada (Segunda Circular) é apenas utilizada como referência ou barreira física para delimitar a unidade territorial.

[99] O termo “mais-valias” deriva de uma falsa percepção da teoria económica, muito bem explicada por George (2009 [1881]: 27-43): os valores do solo não geram mais-valias, mas rendas.

[100] Não existe também um elevado número de edifícios novos vazios, construídos durante o último ciclo imobiliário?

[101] Rendas.

[102] O mercado fundiário é um termo utilizado para descrever os fluxos de caixa e as avaliações das propriedades no mercado de solos: rendas e valores do solo.

[103] Esta política pode agravar os efeitos através de outras restrições adicionais como também tem sido visto.

[104] Contudo se esta frase fosse contextualizada no raciocínio do autor, percebia-se melhor o sentido. Porque a política de ordenamento do território, mesmo quando assume características expansionistas e considerando apenas os efeitos sobre a classe dos proprietários, estabelece grandes diferenças entre usos e limitações ao desenvolvimento da propriedade. Logo, isto significa que existem proprietários que são mais beneficiados do que outros e até que existem proprietários que podem ser prejudicados pelo plano. A nova lei do solo já tem em consideração estas diferenças. O entendimento é o de que os proprietários beneficiados devem manter as suas recompensas, enquanto os proprietários prejudicados devem ser compensados pelos Municípios (contribuintes).

[105] Na opinião do autor, o termo correcto é “rendas”, não “mais-valias”.

[106] A economia tem de crescer e a única opção viável é esta.

[107] Razão pela qual é necessário manter a estabilidade da política de ordenamento do território e dos seus instrumentos.

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